Эволюция федерализма в постсоветский период - История российского федерализма

За 20 лет непрерывных реформ в постсоветской России федерализм испытал чрезвычайно интересную и поучительную эволюцию.

В истории отношений федерального Центра и субъектов Федерации в постсоветский период выделяются три периода;

    * стихийной децентрализации; * асимметричного федерализма; * рецентрализации России.

В первый период (1990 - 1993 гг.) отношения между Центром и регионами были дестабилизированы распадом СССР. Российское государство было слишком слабым, чтобы установить единые для всех субъектов РФ институциональные и политические рамки развития, а у центральной власти отсутствовали административные и иные ресурсы для управления территориями. Единственным эффективным механизмом воздействия федерального Центра на регионы в тот период был контроль над процессом элит образования, распространявшийся главным образом на "русские" субъекты Федерации -- края и области.

В эти годы вопросы внутри регионального управления были переданы на уровень субъектов РФ, полномочия и ресурсы региональной власти существенно расширились. Наибольшей политической и экономической самостоятельности удалось достичь национальным республикам в составе РФ. В 1991-1993 гг. во многих из них прошли выборы президентов, были приняты собственные конституции. В этом отношении "русские" субъекты отставали от национальных республик, но и в них началось формирование сознания собственной значимости. Процесс перераспределения полномочий между Центром и регионами никем не контролировался и принял форму стихийной децентрализации. Каждый субъект Федерации "брал" себе столько полномочий и ресурсов, сколько мог взять. Одновременно политическое руководство страны заключило с региональными элитами политический компромисс по формуле "полномочия в обмен на политическую лояльность". Личные внутри элитные договоренности удержали Россию от распада, но явились ситуативным решением проблемы сохранения единства страны.

На втором этапе (1994 - 2000 гг.) в России возникла асимметричная Федерация. Ее формирование стало возможным благодаря начавшейся формализации отношений между федеральным Центром и субъектами РФ. Принятая в декабре 1993 г. Конституция закрепляла за субъектами Федерации право формировать собственную законодательную базу и самостоятельно устанавливать систему региональной власти Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года.

На этом этапе руководители "русских" субъектов Федерации осознали значимость институциональной и законотворческой деятельности. В 1995-1997 гг. в большинстве субъектов РФ прошли выборы и были сформированы органы представительной власти. С 1996 г. в "русских" субъектах РФ стали проводиться выборы глав регионов (до этого выборы состоялись лишь в нескольких "русских" провинциях). Процессы регионального развития, включая элит образование, в субъектах РФ вступили в фазу саморазвития.

Во второй половине 1990-х годов возрос статус, укрепились экономические и политические позиции регионов и их элит. Была отстроена система формального представительства региональных интересов в институтах федеральной власти. Высшая палата российского парламента -- Совет Федерации превратился в подлинно "региональную" палату, в Государственной Думе сформировалось мощное региональное лобби. Но главной особенностью отношений Центра и регионов в этот период стало публичное признание интересов регионов, зафиксированное в двусторонних договорах, которые подписывались между Президентом РФ и главой субъекта Федерации (к началу нового столетия соглашения были заключены больше чем половиной субъектов РФ).

К концу "ельцинской эпохи" в России сформировалась асимметричная Федерация, или протофедерация. К ее основным характеристикам относятся: двусторонний характер взаимодействия между главой государства и региональными лидерами; фактическое неравенство субъектов Федерации между собой и в отношениях с Центром; отсутствие универсальных правил в отношениях "центр - регионы". Политический компромисс, достигнутый в эти годы, позволил стабилизировать отношения между федеральной властью и элитами регионов и отчасти формализовать их. Но стабилизация эта была хрупкой и неустойчивой. Федерализм тех лет не был результатом политического выбора российской элиты. Он был ситуативным и стихийным и отражал слабость политической системы, выстроенной Б. Ельциным.

В экспертном и политическом сообществе существуют полярные оценки асимметричной Федерации. Ее критики аргументируют свою позицию тем, что федерализм 1990-х годов углубил социально-экономическую и политическую поляризацию российского пространства и подвел страну к опасному рубежу сепаратизма (Г. Павловский, А. Митрофанов, Д. Ольшанский). "Мягкие" оценки обосновываются тем, что "ельцинский федерализм" явился шагом вперед по сравнению с периодом "советского централизма", России удалось избежать "югославского сценария", а главное -- в стране были созданы условия для развития подлинного федерализма и местного самоуправления (Л. Дробижева, О. Крыштановская, А. Чирикова, Н. Лапина, П. Панов).

К концу 1990-х годов процесс децентрализации в Российской Федерации достиг своего предела, а осознание необходимости реформ стало всеобщим. Из этой исторической точки движение могло начаться, в сторону, как подлинного федерализма, так и унитарного государства. Федералистский сценарий предполагал усиление государства при сохраняющемся высоком статусе регионов. Он мог реализоваться только при условии серьезной общественной дискуссии о роли государства и регионов в процессе общественной трансформации. Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а его реализация могла быть достигнута за счет использования административного и "силового" ресурса. Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на рецентрализацию России.

Избрание В. Путина (март 2000 г.) ознаменовало начало нового -- третьего периода в отношениях Центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального Центра. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. Позже к этим трем "единым пространствам" добавились информационное и политическое. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой "из Центра". С этой целью в России выстраивалась "властная вертикаль"; создавались новые институты, призванные контролировать региональную власть (Федеральные округа); система двусторонних договоров отменялась (хотя в законе прописана сложная процедура их заключения); устанавливались принципы "бюджетного унитаризма", позволявшие концентрировать финансовые средства в Москве.

Результатом первого президентского срока В. Путина стал выстроенный в России режим контролируемого плюрализма, при котором федеральная власть укрепила свои позиции, но полностью освободиться от политического влияния региональных элит не смогла Лапина Н. Ю. "Центр - регионы" в постсоветской России/Журнал "Политекс", 2015г., №4.. Опыт первого четырехлетия убедил правящий класс России в том, что для повышения управляемости политическими процессами следует кардинальным образом реформировать политическую систему власти.

С этой целью в сентябре 2004 г. Кремль приступил к новому этапу политического реформирования: выборы глав регионов отменялись; утверждался новый порядок выборов в федеральные и региональные представительные органы власти. Одновременно началось укрупнение регионов за счет ликвидации сложносоставных субъектов Федерации. В перспективе число субъектов РФ сократится, а границы между ними могут быть изменены вплоть до ликвидации национальных республик. Вопрос об укрупнении субъектов РФ не первый год дискутируется российским политическим истеблишментом.

В этой связи называется различное число субъектов, которые в будущем войдут в состав Российской Федерации -- от 45 по версии председателя Совета Федерации Миронова до 60 в соответствии с предложением министра регионального развития В. Яковлева. Первым "объединенным" субъектом РФ стал Пермский край, в состав которого вошел Коми-Пермяцкий АО. Федеральный закон об образовании нового субъекта Федерации был принят в июне 2005 г., но процесс объединения завершится только к 2008 г. Принято решение об "объединении" еще ряда субъектов Федерации: Красноярского края с Эвенкией и Камчатской области с Корякским АО. В середине апреля 2006 г. состоялся референдум по вопросу об объединении Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО.

Встав на путь "рецентрализации", российская бюрократическая машина продолжает движение в направлении концентрации ресурсов в своих руках. Именно в этом ключе следует рассматривать предложение полпреда в Южном федеральном округе Д. Козака о переводе дотационных регионов на внешнее финансовое управление. Если оно будет принято, станет возможно переводить на внешнее финансовое управление субъекты Федерации в случае, если дотации из федерального бюджета составляют 80% и более.

Новая политика Кремля упорядочила отношения Центра и регионов, отчасти вводила их в правовое русло и создавала условия для осуществления контроля федеральных властей над регионами. Она позволила восстановить единое правовое и экономическое пространство, дисциплинировала региональных лидеров и в целом "изменила всю конфигурацию институтов власти" Крыштановская О. Анатомия российской элиты. -- М.: Захаров, 2005. С. 237.. Но и эти задачи были выполнены не в полном объеме.

Выступая на Совете законодателей, органе, объединяющем руководителей региональных парламентов в марте 2006 г., Президент РФ отметил, что полностью региональное законодательство приведено в соответствие с федеральным только в десяти субъектах Федерации.

Одновременно с декларировавшимися задачами российскому правящему классу удалось осуществить и ряд целей, которые официально не декларировались: было изменено соотношение элитных групп; региональные элиты были выведены из пространства большой политики; началось масштабное перераспределение ресурсов в пользу федерального Центра. Но вместе с тем многие первоначально поставленные политикой рецентрализации задачи так и остались невыполненными.

Отношения "центр - регионы" в "путинскую эпоху" не стали предсказуемыми и прозрачными. Не был осуществлен и тезис о "равноудалении" региональных элит: среди руководителей субъектов РФ остаются персоны, пользующиеся наибольшей поддержкой Кремля. Не произошло кардинального обновления губернаторского корпуса. Не были ликвидированы и региональные авторитарные режимы. Все это свидетельствовало о наличии существенных ограничений политики централизации, которые лучше всего "просматриваются" при проведении политических исследований в регионах России.

Похожие статьи




Эволюция федерализма в постсоветский период - История российского федерализма

Предыдущая | Следующая