Основы правового регулирования проблемы международного терроризма, Конвенционный механизм борьбы с терроризмом - Проблема терроризма

Конвенционный механизм борьбы с терроризмом

В данной работе исследуются основные положения международных соглашений, рассматриваемых мировым сообществом в качестве антитеррористических. Все они, кроме Римских соглашений 1988 г., являются действующими. Можно критически относится к встречающимся в отечественной литературе оценкам каждой последующей конвенции в качестве "важного шага вперед в борьбе с международным терроризмом". В результате произведенного анализа в диссертации делается вывод, что все они разрабатывались по уже существующей (и устаревшей схеме), а вся их новизна в основном сводилась лишь к квалификации еще одних деяний в качестве преступлений. Многие звенья конвенционного механизма, его принципиальные основы закладывались в 60-70 годы, в период "холодной войны", оказавшей отрицательное влияние на сотрудничество государств во всех сферах международной жизни. И это, явилось одной из главных причин низкой эффективности в целом закрепленных в конвенциях мер и их неадекватности характеру опасности международного терроризма с течением времени.

Первые конвенции закрепляли обязательства государств применять "суровые", а в последующем - "соответствующие" меры наказания к лицам, виновным в совершении деяний, на борьбу с которыми направлены эти соглашения. Применение каких-либо особых, специальных мер не предусматривалось. Государствам предлагалось рассматривать эти деяния в качестве "обычных преступлений серьезного характера". Однако отсутствие единого подхода к определению конкретных мер наказания в уголовных кодексах государств-участников и даже существенная разница между ними привели к возникновению своеобразных правовых "оазисов" для террористов. В результате сложилась ситуация, когда преступления, признанные одинаково опасными на международном уровне, на уровне отдельных государств наказывались по-разному. Выходом является унификация уголовного законодательства государств в области борьбы с актами международного терроризма. Как промежуточный этап, необходимо закрепление единого вида уголовного наказания - лишение свободы (по примеру Единой конвенции 1961 года) с установлением низшего предела срока лишения свобода

Все антитеррористические соглашения основаны на принципе универсальной юрисдикции. Однако отсутствие закрепленного приоритета требований наиболее заинтересованного государства существенно "ослабило превентивную функцию данных конвенций. Как правило, наиболее реальным является установление юрисдикции государства, места нахождения преступника. Но в то же время следует помнить, что преступники далеко не случайно оказываются именно на данной территории. Наиболее наглядно это проявляется в случаях угонов воздушных судов. Особое сомнение у диссертанта вызывает закрепление юрисдикции государства гражданства преступника. Не являясь государством, чьи интересы непосредственно были нарушены в результате совершения акта международного терроризма, оно не может гарантировать реального, должного наказания виновного.

Поэтому требуется закрепление приоритета юрисдикции государства, чьи интересы наиболее пострадали в результате террористического акта международного характера. Компромиссом может послужить введение иерархии юрисдикций, когда государство получает право установить свою юрисдикцию лишь в случае отказа сделать это "вышестоящим" государством.

Эффективность закрепленного в конвенциях принципа aut dedere aut judicare применительно к рассматриваемым категориям преступлений уже подвергалась обоснованной критике. Хотя его целью является обеспечение неотвратимости наказания за преступления, в действительности не существует никаких препятствий в том, чтобы, отказав под каким-либо предлогом в выдаче, затянуть на бесконечно' неопределенный срок вопрос о наказании виновных лиц. Не случайно обязательность выдачи рассматривается как реальная мера повышения эффективности действующего антитеррористического механизма (6). Присоединяясь к этому мнению, диссертант обращает внимание на два обстоятельства. Во-первых, положительное решение вопроса об установлении обязательной выдачи неразрывно связано с закреплением приоритета юрисдикции государства, наиболее пострадавшего от террористического акта. Во-вторых, автор считает необходимым по-новому подойти к оценке некоторых выработанных межгосударственной практикой общих оснований, ограничивающих институт обязательной выдачи" Речь идет о принципе невыдачи собственных граждан и принципе невыдачи политических преступников. Представляется необходимым нормативно закрепить на универсальном уровне исключение из действия концепции политических преступлений актов международного терроризма и установить, что на лиц, виновных в их совершении, не распространяется нормы о политическом убежище. И закрепить обязательную выдачу таких лиц государству, наиболее пострадавшему от актов международного терроризма, вплоть до выдачи собственных граждан.

Предусмотренный в соглашениях механизм разрешения споров между государствами-участниками представляется довольно логичным и способствующим эффективному применению конвенций. (Хотя в него и не вносилось никаких изменений с 1963 года). Однако фактически он бездействует, т. к. государства имеют право сделать оговорку о признании необязательности его положений. Вероятно, в 1963 году такая оговорка была вынужденный, но необходимым компромиссом. Однако автор считает очевидным, что в реалиях современного времени таю" необходима отмена этой оговорки, что поможет превратить "мертвую" статью в работающую.

Еще одной причиной низкой действенности рассматриваемых соглашений является то, что в них не предусмотрена ответственность за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение положений конвенций. Проблема соблюдения государствами принципа pacta sunt servanda и ответственности за его нарушение существует со времени зарождения международного права и самого принципа; и до настоящего времени не выработан общий механизм, не позволяющий государствам уклоняться от выполнения взятых на себя обязательств. Но есть все основания полагать, что в рассматриваемой сфере в определенной мере возможно решение и этой проблемы.

Анализируя высказанные предложения о применении санкций к государствам, нарушающим положения "воздушных конвенций". С учетом соответствующих изменений, ограничивающих эти предложения рамками современного международного права, а также обусловленных особенностями предмета регулирования других антитеррористических соглашений, представляется необходимым и возможным дополнение конвенционного механизма мерами санкционного характера.

Следующим его существенным недостатком, по мнению диссертанта, является отсутствие использования институционных средств. В частности, не предусмотрено применение контрольных механизмов.

Между тем органами контроля за соблюдением действующих конвенций могли бы выступать уже существующие образования. Так, по Римским соглашениям 1988 года эти функции юг бы взять на себя Комитет по безопасности на море ИДО и т. д.

Контрольные органы должны иметь право: 1) давать заключения по поводу соответствия национального законодательства международным обязательствам государства в указанной сфере, а также рекомендации по его совершенствованию; 2) в случае выявления фактов нарушений конвенций выступать с предложениями о применении санкций к особо злостным государствам-деликвентам.

В проблеме повышения эффективности конвенционного механизма немаловажную роль могло бы сыграть использование международных судебных процедур. Следует напомнить, что в 1937 году по конвенции Лиги Наций учреждался специальный международный уголовный суд (МУС) для рассмотрения дел о терроризме. Рассмотрение вопроса о возможности и условиях учреждения МУС в современных условиях было поручено Комиссии по международному праву, которая признала положительное решение этого вопроса своевременным и нужным.

Конечно, реализация указанной концепции на практике потребует много времени и усилий, как в силу политических, так и чисто юридических причин (выработка специального кодекса, создание международного уголовно-процессуального права, решение вопроса о международном пенитенциарном праве и т. д.). Но представляется, что применение международных уголовных судебных процедур в отношении только актов международного терроризма возможно уже в ближайшем будущем. В последнее время в отечественной международно-правовой литературе появилось немало интересных рассуждений по вопросу о создании МУС в принципе и его роли в борьбе с международным терроризмом - в частности.

В отличие от высказываемых мнений, более возможным и реальным использование международного суда ad hoc при возникновении спорных ситуаций, подобных "ливийскому делу". Было бы желательным дополнить действующие конвенции указанием на возможность применения международных судебных процедур наравне с национальными. Это может, быть сделано путем принятия дополнительного соглашения, регулирующего вопросы учреждения международного комитета по расследованию актов международного терроризма и международного уголовного суда

Создание международно-правовых основ антитеррористического сотрудничества субъектов международного права связано с разработкой, принятием и введением в действие:

12 многосторонних соглашений, таких как Токийской конвенции 1963 г., Гаагской конвенции 1970 г. по борьбе с угоном самолетов и с преступлениями, совершаемыми на борту воздушного судна или Конвенции о предотвращении финансирования терроризма 1999 г.;

Региональных соглашений, таких как Конвенции Организации Американских государств 1971 г. или Ковенция о борьбе с терроризмом Шанхайской организации сотрудничества 2001 г.;

Многочисленных и достаточно эффективно действующих двусторонних соглашений о борьбе с терроризмом.

В настоящее время основная проблема - совместные действия государств по контролю и борьбе с терроризмом на этой широкой правовой основе.

Российская Федерация является участницей всех 12 глобальных антитеррористических конвенций.

Важнейшим правовым началом, заключенным в конвенционный механизм антитеррористического сотрудничества, является принцип "aut Dedere Aut Judicare" ("либо выдай, либо суди"). Он призван обеспечить неотвратимость наказания за совершение актов терроризма и тем самым обеспечить более высокий уровень правоприменительных мер с акцентом на обязательном преследовании и наказании за посягательства террористического характера на национальном (внутригосударственном) и международном (межгосударственном) уровнях.

Вместе с тем решение правового обеспечения антитеррористического сотрудничества государств лежит и в плоскости поиска неординарных, на первый взгляд, решений по созданию норм национального и международного права, входящих в "Антитеррористическое право" как межсистемную отрасль права.

Теоретическое решение этой проблемы возможно при условии учета специфики предмета и метода, как международного права, так и национального (внутригосударственного) права, но и задача эта весьма актуальная, ибо нет пока методов борьбы с общечеловеческой угрозой - международным терроризмом. Как для сохранения жизни на планете Земля необходимы неординарные (и не популярные) политические, пока не известные никому решения, так и для создания правовой основы международного антитеррористического сотрудничества необходимо "Антитеррористическое право".

Правовые, международно-правовые, а также политические документы контртеррористической направленности заложили основы для создания и функционирования институционных антитеррористических органов и организаций, к которым относятся органы государства (Министерство внутренних дел РФ, ФСБ и др.) международные межправительственные организации и их главные органы (ООН, Совет безопасности ООН и др.).

А также основы для органов целенаправленной антитеррористической деятельности - учрежденных, созданных институтами власти (государством, международными организациями - основными субъектами международного права) институциональные системы - Контртеррористический комитет СБ ООН, Антитеррористический центр СНГ и др.

Примером единодушия государств мира было создание после 11 сентября 2001 г. контртеррористической коалиции.

Именно тогда Россия выступила с инициативой создания Глобальной системы противодействия современным угрозам и вызовам. И каждая из упомянутых международных организаций, коалиций, конвенций создала или предложила свою контртеррористическую институциональную систему, возложив на нее ответственность за положение дел по контролю над терроризмом и международным терроризмом.

В настоящее время, согласно законам государства (например, Федеральному закону от 25 июля 1998 г. № 130 - ФЗ "О борьбе с терроризмом"), или международным договорам, или решениям международных организаций и международных органов создаются специализированные институциональные контртеррористические системы разных масштабов и уровней.

Статья 4 Закона ПМР "О противодействии терроризму", вступившего в силу в полном объеме с 1 января 2008 года предусматривает, что ПМР в соответствии с международными договорами Республики сотрудничает в области противодействия терроризму с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями.

Приднестровская Молдавская Республика, руководствуясь интересами обеспечения безопасности личности, общества и государства, преследует на своей территории лиц, обвиняемых (подозреваемых) в причастности к терроризму, в соответствии с действующим законодательством Приднестровской Молдавской Республики.

Например, можно признать как институциональное контртеррористическое образование Министерство внутренней безопасности США, хотя оно само способно создавать свои институциализированные контртеррористические системы. В частности в сфере борьбы с финансированием терроризма и международного терроризма.

Контртеррористическая институциональная система - это орган, органы, системы органов, создаваемых согласно национально - правовым и (или) международно-правовым нормам и принципам в международных властных институтов для контроля в целом над терроризмом и (или) международным терроризмом или для контртеррористической деятельности по следующим направлениям:

    - определение понятия и сущности терроризма и международного терроризма; - определение причин и условий, порождающих эти явления; - определение форм и способов предупреждения, противодействия, пресечения и борьбы с терроризмом и международным терроризмом.

Каковы принципы организации и деятельности контртеррористической институциональной системы?

По сферам деятельности и правовым основам контртеррористические институциональные системы можно разделить на две группы:

Национальные (внутригосударственные);

Международные.

К международным институциональным системам относятся следующие.

    1. Контртеррористический комитет ООН, задачей которого является контроль за выполнением резолюции 1373 Совета Безопасности, предусматривающей обязательное принятие всеми государствами широкого набора практических мер по предотвращению и пресечению террористической деятельности с акцентом на блокирование ее подпитки, в том числе финансовыми средствами. Комитет должен обобщать информацию государств о предпринимаемых ими в соответствии с резолюцией 1373 антитеррористических мерах и представлять соответствующие рекомендации Совету Безопасности ООН. Деятельность Комитета призвана способствовать действенному осуществлению Советом Безопасности и ООН в целом центральной координирующей роли в сфере борьбы с терроризмом. 2. Антитеррористический Центр государств - участников Содружества Независимых государств.

Согласно положению об АТ СНГ, утвержденному Советом Глав государств в 2000 г., Центр является постоянно действующим специализированным отраслевым органом СНГ и предназначен для обеспечения координации взаимодействия специальных компетентных органов государств - участников СНГ в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Совет Глав государств принимает решения по принципиальным вопросам организации и деятельности Центра.

Согласно п. 1.2 Положения об АТЦ общее руководство работой Центра осуществляет Совет руководителей органов безопасности и специальных служб государств - участников СНГ. В своей работе Центр обязан взаимодействовать с Советом министров внутренних дел государств - участников СНГ, Советом командующих Пограничными войсками, их рабочими органами, а также Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников СНГ.

Центр является контртеррористическим институциональным межведомственным органом с достаточным на сегодняшний день уровнем самостоятельности. Он - произведение властных институтов - не может и не должен заниматься координацией деятельности этих властных институтов. Однако и совершенствование международно-правовой основы контроля за терроризмом, и совершенствование правовой основы организации и деятельности Центра необходимо.

К контртеррористическим институциональным системам можно отнести и Договор о коллективной безопасности (ДКБ) стран - участниц СНГ 1992 г., созданный, прежде всего для обеспечения военной безопасности.

Международная организация уголовной полиции (Интерпол) также является институциональным антитеррористически международным органом. В документах Интерпола, определяющих перспективу его деятельности на будущее, отмечается, что в ближайшее время терроризм и международный терроризм будут продолжать серьезно затрагивать правоохранительные службы государств. В связи с этим Интерпол предлагает государствам рассматривать эту организацию как одно из средств координации сотрудничества в данной области. К основным направлениям деятельности Интерпола в борьбе с международным терроризмом относятся обмен информацией и разработка политико-юридической основы, определяющей отношения организации к этому явлению и пути борьбы с ним.

5. На пути к созданию институциональной контртеррористической системы находится и Группа Восьми наиболее развитых в промышленном отношении государства, которые "укрепились в своей решимости противостоять терроризму" еще в 1978 г.

Обстоятельная совместная Декларация по борьбе с терроризмом была одобрена в Оттаве (Канада) 12 декабря 1995 г. В Декларации изложены основы политики государств - членов Восьмерки по контролю над терроризмом и международным терроризмом (по сдерживанию, предотвращению и расследованию террористических актов). Это стало важнейшим направлением в работе Восьмерки после событий 11 сентября 2001 г. На базе Совместного заявления лидеров от 19 сентября 2001 г. Группа Восьми развернула беспрецедентное по масштабам и интенсивности сотрудничество в борьбе с терроризмом, проявила свою стержневую роль в глобальной антитеррористической коалиции. Россия также придает принципиальное значение продолжению этой работы на прочной основе международного права при ведущей координирующей роли ООН и ее Совета Безопасности.

6. Шанхайская организация сотрудничества, созданная из "Шанхайской пятерки", образованной Россией, Казахстаном, Киргизией, Китаем и Таджикистаном после подписания Соглашения об укреплении доверия в военной области в районе границы в 1996 г. и Соглашения о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы в 1997 г.

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Практически все государственные ветви власти (законодательные, исполнительно - распорядительные, судебные), все элементы политических систем обществ, союзы предпринимателей и компании, формальные и неформальные союзы государств, международные органы и организации уделяют серьезное внимание контролю над терроризмом и международным терроризмом, значительное, но пока явно недостаточное - политико - правовым основам как самих институтов власти, так и созданным ими институциональным контртеррористическим системам.

Правовая основа внутригосударственных институтов власти и институциональных систем, предупреждающих и борющихся с терроризмом, включает широкий спектр правовых норм: конституционных, уголовно - правовых, административно - правовых, норм исполнительно - распорядительного характера (приказов и инструкций), норм ведомственных актов. В государствах мира пока не созданы полноценные правовые основы, учитывающие международно-правовые предписания, деятельность международных структур и институциональных контртеррористических систем.

Международно-правовые основы международных институциональных контртеррористических систем включают принципы международного права, конвенционные нормы, нормы обычного права, значительная часть - это нормы внутреннего права, нормы международных межправительственных органов и организаций.

Комплексный правовой характер носит система норм, регулирующих организацию и деятельность национальных и международных институциональных систем.

Похожие статьи




Основы правового регулирования проблемы международного терроризма, Конвенционный механизм борьбы с терроризмом - Проблема терроризма

Предыдущая | Следующая