Методология ранжирования как инструмент государственной политики в сфере образования РФ - Система ранжирования общеобразовательных учреждений

В современных условиях, выбирая инструментарий для реализации задуманной стратегии, государственной власти в России, как правило, приходится учитывать следующие эффекты, а именно:

    1) инструмент и метод его использования должен привести к ожидаемому прогнозируемому результату, что позволит решить поставленные цели и задачи; 2) спектр выбора инструмента ограничен возможными побочными негативными последствиями; и в этом случае государству для сохранения влияния на общество необходимо сохранять баланс, а значит руководствоваться принципом - могу делать все, что допускается в конкретных условиях легитимности власти и принятия обществом властвующей политики ("степень терпения").

Во второй половине 2000-х годов в России продолжилось реформирование системы государственного управления, поставлен вопрос измерения эффективности деятельности органов государственной власти, качества и доступности государственных услуг, обозначился переход к методам бюджетирования, ориентированного на результат. В этих условиях государственная власть обратилась к методике ранжирования, в основе которой определение ключевых измеримых индикаторов и которая дает возможность проведения сравнительного анализа.

Современная практика управления характеризуется Указом Президента РФ от 21 августа 2012 года №1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 28 декабря 2012 года (80). По Указу Президента РФ, введены показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, в том числе и в системе образования: "доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений", "доля детей, оставшихся без попечения родителей, - всего, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства (семейные детские дома, патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов" (80). "Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации" предполагает опрос общественности относительно удовлетворенности качеством предоставления образовательных услуг. Доклад об оценке предоставляется Президенту РФ ежегодно с учетом динамики за 3 года, предшествующих отчетному году. На основании полученных данных, представленных в рейтинговой таблице, осуществляется распределение грантов "в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки" (80). Гранты выделяются только тем субъектам, которые заняли первые 20 пунктов рейтинговой таблицы (относительно субъекта, у которого наибольшая оценка, 1 позиция в рейтинге) (55).

Разработанная методика оценки, представленная в Постановлениях Правительства РФ от 28 февраля 2013 года №168, от 22 апреля 2013 года №358, от 25 октября 2013 года № 957, в качестве предмета оценки определяет "результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сферах экономики и инвестиционной привлекательности, государственного и муниципального управления, здравоохранения, образования и жилищного строительства" (55). В основе методики выбрана модель одномерного ранжирования. При общем подсчете учитывается сводный индекс значения показателя и ранжированный индекс значения показателя, ранжированный индекс среднего темпа роста показателя эффективности деятельности и ранжированный индекс среднего объема показателя эффективности деятельности. Источником информации являются официальные данные, которые предоставляют экспертной группе органы исполнительной власти субъектов РФ (Рособрнадзор, Минобрнауки России, ФСО России). В перечне индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (Постановления Правительства РФ от 25 января 2013 года №28, от 7 июня 2013 года №483, от 10 сентября 2013 года №794) относительно системы образования указаны (Раздел "Образование" 1-5 пункты, Раздел "Доходы населения" 6-7 пункт, Раздел "Обеспечение граждан жильем" 8 пункт):

    1) "доля государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, соответствующих современным требованиям обучения, в общем количестве государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений (процентов)"; 2) "доля обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях, занимающихся во вторую (третью) смену, в общей численности обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях (процентов)"; 3) "доля государственных (муниципальных) образовательных учреждений, реализующих программы общего образования, имеющих физкультурный зал, в общей численности государственных (муниципальных) образовательных учреждений, реализующих программы общего образования (процентов)"; 4) "доля государственных (муниципальных) образовательных учреждений, реализующих программы общего образования, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общей численности государственных (муниципальных) образовательных учреждений, реализующих программы общего образования (процентов)"; 5) "обеспеченность детей дошкольного возраста местами в дошкольных образовательных учреждениях (количество мест на 1000 детей)"; 6) "отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных муниципальных) общеобразовательных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона (процентов)"; 7) "отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) дошкольных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона (процентов)"; 8) "Доля детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из числа детей, оставшихся без попечения родителей, состоявших на учете на получение жилого помещения, включая лиц в возрасте от 23 лет и старше, обеспеченных жилыми помещениями за отчетный год, в общей численности детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, состоящих на учете на получение жилого помещения, включая лиц в возрасте от 23 лет и старше (всего на начало отчетного года) (процентов)" (55).

Показатели для оценки эффективности деятельности меняются, начиная с 2007 года (Указы Президента РФ от 28 июня 2007 года №825, от 28 апреля 2008 года № 606) с учетом выбранной стратегии развития. В 2007 году индикаторы в системе образования определялись, исходя из необходимости решения таких политических задач, как: переход на нормативное подушевое финансирование, на новую систему оплаты труда, которая ориентируется на результат, на повышение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных учреждений образования, на формирование единой оценки качества образования (ЕГЭ), на определение здоровьесберегающих образовательных технологий, на организацию профилактики правонарушений среди подростков, на обеспечение информационной открытости деятельности органов исполнительной власти.

Сравнивая методику рейтинга региональных органов исполнительной власти с методикой официального рейтинга общеобразовательных учреждений, отмечается сходство 1) в выборе модели одномерного ранжирования, 2) в обращении к единой оценке образовательных результатов (ЕГЭ). При этом фиксируются следующие расхождения: 1) рейтинг региональных органов исполнительной власти в подсчетах учитывает процентные (долевые) показатели, а рейтинг школ - количественные, суммарные показатели; 2) прямые и косвенные индикаторы рейтинга региональных органов исполнительной власти относительно системы образования и рейтинга школ различаются как по числу, так и по существу; в первом случае, доля выпускников, не сдавших ЕГЭ, а во втором, количество выпускников, показавших высокие образовательные результаты; официальный рейтинг школ не учитывает условия обучения (организация режима обучения, наличие спортивного зала, материально-техническое состояние здания школы) в отличие от рейтинга региональной власти. Официальный рейтинг школ не учитывает такой источник информации, как данные, характеризующие степень удовлетворенности населения качеством образования. В итоге при выстраивании управленческой вертикали отчетности в системе образования (Федеральная исполнительная власть - Региональная исполнительная власть - Администрация общеобразовательного учреждения) отмечается несогласованность.

В сентябре 2011 года Правительством Москвы была принята Государственная программа города Москвы на среднесрочный период 2012 - 2016 гг. "Развитие образования города Москвы" ("Столичное образование").

Характеризуя значимость данной программы, городские власти сделали акцент на:

    - выделенных для ее реализации финансовых ресурсах ("важнейшая для Москвы и москвичей программа стоимостью 1,5 трлн. рублей" - мэр Москвы С. С. Собянин) (22; 2); - ее индивидуализированности, нацеленности всех средств на достижение конкретного результата - "социальной и образовательной успешности каждого учащегося" ("Программа очень индивидуализирована... Выявить все способности ребенка и сделать его успешным в этой жизни" - заместитель мэра Москвы по вопросам образования и здравоохранения О. Ю. Голодец) (22; 4); - необходимости модернизировать саму систему образования, которая "должна быть включена в процесс непрерывного обновления, позволяющего гибко и в опережающем режиме реагировать не только на изменяющиеся запросы населения и потребности динамично развивающейся экономики города, но и на глобальные тренды развития общества" - руководитель Департамента образования города Москвы И. И. Калина) (22; 5).

Таким образом, ключевыми понятиями оценки программы властью являются "ФИНАНСЫ", "РЕЗУЛЬТАТ", "СУДЬБА КАЖДОГО РЕБЕНКА", "СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ", "ОБНОВЛЕНИЕ", "ТРЕНД".

В сравнении с предшествующими программами выделяют три отличительные особенности. Во-первых, иной статус, характеризуемый охватом всех структур и процессов, связанных с образованием, и амбициозными задачами. Во-вторых, привлечение широкой общественности к разработке программы (свыше 10 тысяч предложений от профессионального сообщества и общественных объединений). В-третьих, возможность ежегодной корректировки программы в условиях вновь выявленных потребностей и задач (22; 5).

Экспертное мнение формулирует определенный статус стратегии развития московского образования. "Предложенная программа реализует формулу "от интеллектуального потенциала школы к инновационному потенциалу общества" и, тем самым, выражает ключевую стратегию, направленную на создание общего и интеллектуально-инновационного цикла в жизни столицы в сетевом столетии" - академик РАО, директор Федерального института развития образования А. Г. Асмолов (22; 10). "В целом, программа может рассматриваться регионами России как модельная для апробации передовых подходов в решении проблем образования" - ректор национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" Я. И. Кузьминов (22; 11). Основным достижением программы указан комплексный подход, учет городских ресурсов (градостроительных, транспортных, "сферы культуры, индустрии и досуга передовых предприятий и научных организаций"), связанных с реализацией стратегии.

Ключевыми понятиями оценки программы экспертами являются "ПОТЕНЦИАЛ", "ИННОВАЦИЯ".

По итогам общественного обсуждения проекта программы "Столичное образование" на сайте Департамента (www. educom. ru) были представлены наиболее популярные, по мнению администрации сайта, комментарии педагогической и родительской общественности. Среди достоинств указывается включение "всего перечня образовательных услуг", особое внимание к обучению и воспитанию детей с ОВЗ на всех ступенях образования и внимание к проблеме одаренных детей, продумывание "всех ключевых элементов", позволяющих программе выполнять свои функции.

Критические замечания связаны с обхождением тематики касательно школьных учебников и высокомотивированных детей. Рекомендуется указать критерии, по которым дети с ОВЗ имели бы право на посещение общеобразовательных школ. Отмечаются достоинства инклюзивного образования для детей с ОВЗ в сравнении с дистанционным. Предложено продумать механизмы контроля Департамента за введением ФГОСов для высшей школы, возможность перевода учебников с бумажных носителей на электронные, организацию форумов на сайте школ, привлечения здоровьесберегающих технологий.

В целом, официально представленные, отобранные внешние отзывы должны были продемонстрировать факт сложившегося диалога между властью и обществом и одобрение Программы "Столичное образование" со стороны профессиональной и родительской общественности.

В качестве основных характеристик текущего состояния сферы образования города Москвы определены доступность и качество образовательных услуг, кадровый состав педагогических работников. Названы следующие проблемы, требующие своего решения:

    - недостаточно развитые механизмы координации взаимодействия учреждений различных ведомств; - не использование в полной мере потенциала сфер культуры, спорта, науки и высшего профессионального образования, а также потенциала влияния общества на управление образовательными учреждениями; - неэффективное использование помещений, а также потребность в ремонте и реконструкции значительной их части; - неравномерное распределение государственных образовательных учреждений повышенного уровня и сети государственных учреждений дополнительного образования по районам города, что создает дополнительную нагрузку на транспортную систему и не обеспечивает равенство доступа к образованию; - сохранение потребности в программах для детей с ограниченными возможностями здоровья и наличие барьеров для получения ими качественного образования; - отсутствие эффективной системы объективной оценки качества образования; - дифференциация общеобразовательных учреждений по качеству образования; - трудности для мигрантов в социализации в городском обществе; - неудовлетворенности части населения качеством образования; - недостаточная связь системы образования с рынком труда; - недостаточная вовлеченность профессиональных кадров в научную и инновационную деятельность; - тенденция к росту заболеваемости детей, отсутствие единых стандартов качества в деятельности государственных образовательных учреждений по охране и укреплению здоровья, единой системы мониторинга и единой базы данных о состоянии здоровья обучающихся; - не оптимальный возрастной состав педагогических кадров (старение кадров), гендерный дисбаланс; - не сформирован кадровый резерв директоров образовательных учреждений; сохраняется потребность в модернизации системы повышения квалификации педагогов; - низкий уровень заработной платы педагогических рабочих мест на рынке труда; - дефицит профессиональных педагогических кадров; - неэффективное использование бюджетных средств и низкие показатели использования внебюджетных.

Высокая степень актуальности данных проблем проявилась в условиях сложившейся социальной стратификации, характеризуемой сильным расслоением по уровню доходов населения, в условиях повышения уровня рождаемости и значительного притока мигрантов (социально-демографические тенденции); с учетом градостроительных и экономических перспектив, ориентированных на благоустройство города и формирование инновационной экономики, а также перспективы развития Москвы как многокультурного города, имеющего столичный статус.

В рабочих материалах к проекту Государственной программы развития образования города Москвы (по состоянию на 9.03.2011 г.) группой экспертов отмечен был факт возрастающего значения на образование детей объектов, которые традиционно относят к внеобразовательной сфере (досуг, спорт, интерет). В самой Программе об этом заходит речь, но в контексте анализа состояния рынка образования и спроса на образовательные услуги.

Указанные в программе "Столичное образование" вызовы согласуются с характеристикой, представленной в Федеральной целевой программе развития образования РФ на 2011 - 2015 годы.

На международной конференции "Модернизация экономики" в апреле 2008 года экспертной группой был сделан доклад касательно "модели образования для инновационной экономики" (Стратегия развития образования РФ - 2020). Журнал "Вопросы образования" организовал в 2008 г. дискуссию о перспективах российского образования. Характеризуя вызовы, авторы обратили внимание на то, что школа сегодня держится на устаревших образовательных технологиях и не соответствует запросам современного общества. "Школа не обучает полезным умениям (в том числе социальным компетенциям, поиску и оценке информации) и слабо воздействует на формирование ценностей" (40; 37). Среди системных вызовов - несоответствие ресурсов масштабам; "продолжающееся снижение качества"; "цикл негативного воспроизводства педагогического корпуса"; "снижение конкурентоспособности на глобальном рынке"; несоответствие структуры потребностям экономики; прекращение производства Высшей школой инноваций и инноваторов; "образование перестало работать как механизм социального перемешивания" (40; 38).

В рамках межрегиональной конференции "Эврика-Авангард", которая проходила 22-24 апреля 2011 года, состоялась панельная дискуссия "Стратегия развития образования Российской Федерации до 2020 года". А. Г. Асмолов в качестве ключевой проблемы современного образования выделил отставание от "быстроменяющихся требований "ускользающего" мира" (53). "Время, в котором мы живем, можно назвать сетевым столетием, для которого характерны стремительное изменение сетевых технологий, возможностей коммуникации... Сегодня меняется тип отношений ребенка и взрослого" (53). Современные технологии требуют выбора вариативного образования, что означает отказ от устаревших схем одномерного восприятия молодежи "как объекта воздействия", как "контркультуры". Данный вызов носит цивилизационный характер. Но именно он не получил прямого освещения в Программе на среднесрочный период 2012 - 2016 гг. "Столичное образование".

    19 июня 2012 года на семинаре "Актуальные исследования и разработки в области образования", организованном Институтом развития оборазования НИУ ВШЭ, прошла дискуссия по теме "Образование в 2013 г. Тенденции и вызовы - сбываются ли прогнозы?" Участники дискуссии подводили итоги десятилетия (относительно прогнозов 2003 г.) Среди актуальных проблем и трендов отмечалось - что статус России как экспортера образования девальвировался на сегодняшний день (в Программе "Столичное образование" тема статуса была затронута, но косвенно, когда шла речь о некоторых претензиях на лидирующее положение, и касалась лишь количественной характеристики, как, например, число студентов ВУЗов; напрямую, как самостоятельный вызов, эта проблема не была обозначена); - оценка сегодняшнего времени как точки выбора, когда нельзя закрыться от мировых трендов и не отреагировать на глобальные вызовы, что характеризует более, чем серьезно, условия принятия среднесрочной Программы (2012-2016) и "Программы развития образования РФ до 2020 года"; вследствие этого, как тревожный сигнал, требование крупных капиталовложений в образование для выправление ситуации; - до сих пор не был совершен технологический переворот, связанный с созданием эффективных технологий образования и управления (оперативного, тактического и стратегического), что привело к актуализации "проблемы масштаба" (управление масштабом распределения ресурсов), проблемы потери продуктивного контакта власти с обществом; - запрос на институциализацию, непревычную для российского менталитета (когда ведомственное управление априори не в состоянии контролировать определенные процессы в образовании, а школа не готова взять на себя ответственность автономной организации деятельности).

В Программе "Развитие образования города Москвы ("Столичное образование")" рассмотрены тренды, которые носят общемировой характер, а именно: "разрыв между благосостоянием и бедностью", "мобильность населения", "глобальная экономика", "наукоемкая экономика услуг", "изменяющийся мир занятости и профессий", "образовательные достижения", "увеличение инвестиций в образование", "изменение форм участия в политической жизни", "роль социально ответственного государства", "ослабление социальных взаимосвязей", "эволюция ценностей", "повышение уровня благосостояния и энергопотребления", "усиление неравенства", "образ жизни с риском для здоровья" (53).

В то же время ряд мировых трендов (в странах ОЭСР) остались в Программе без должного внимания, при этом актуальность их запроса к системе образования остается достаточно высокой.

Мировые тренды

Новые запросы к системе образования

"Увеличение продолжительности жизни"

Обновление содержания, подходы к распределению ресурсов

"Изменение возрастной структуры населения"

Изменение структуры образования (временные рамки уровней образования), подходы к распределению бюджетных средств

"Глобальные вызовы в сфере экологии"

Обновление содержания, требования к учебной дисциплине

"Глобальные модели образования - неравенство и потоки учащихся"

Отношение к модели интернационализации образования

"Цифровая революция". "Расширение всемирной информационной паутины"

Качественно новые образовательные технологии, новые требования к качеству образования, вариативность форм обучения

"Жизнь в более разнообразных семьях"

Выработка оптимальных путей взаимодействия между школой и семьей

В итоге, в Государственной программе города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) "Развитие образования города Москвы ("Столичное образование")" заявлены проблемы (вызовы), которые в основном требуют тактического решения. Глобальные стратегические тренды просматриваются лишь в контексте. Особое внимание в Программе обращено на сохранение прежнего статуса Москвы, но не формулируется запрос на будущий новый статус.

Конкурентные преимущества сферы образования города Москвы (ее сильные стороны), рассмотренные в Программе "Развитие образования города Москвы ("Столичное образование")", можно разделить на две группы: спрос и предложение.

Спрос

Предложение

    - "высокий уровень образования семей, их высокие ожидания в отношении уровня образования детей и готовность сотрудничать с государственными образовательными учреждениями"; - "высокий платежеспособный спрос граждан в системах дополнительного образования детей и профессионального образования взрослых" (23).
    - "наличие выдающихся общеобразовательных учреждений и педагогов"; - "развитая индустрия товаров и досуга для детей и молодежи"; - "насыщенная культурная среда города Москвы"; - "наличие в городе Москве ведущих ВУЗов Российской Федерации - участников глобального научно-образовательного рынка" (23).

Значимость изложенных сильных сторон объясняется возможностью "повысить эффективность традиционных финансовых вложений в систему образования" (23), что указывает на приоритет в государственной политике финансовой составляющей, нежели глобальных технологических изменений. Образование рассматривается в значительной степени как услуга.

Еще одним ресурсом, являющимся конкурентным преимуществом московского образования, являются возможности столичного бюджета, отличные от потенциальных возможностей других российских городов и субъектов РФ.

Указанные приоритеты политики Правительства Москвы являются ответом на заявленные в Программе вызовы. Ценностными приоритетами государства отмечено социальное равенство в возможностях получения образовательных услуг ("каждому ребенку", "полноценное образование"), положительная динамика качества образования, "индивидуализация образования", "партнерство", эффективное использование "потенциала".

Цель программы декларируется как ориентированная на "создание средствами образования условий для формирования личной успешности обучающихся и воспитанников в обществе" (23).

"Личная успешность" в программе видится в "успешной социализации" и трудоустройстве в инновационной экономике. В условиях современного "кризиса культурной, гражданской и личностной идентичности", который проявляется в росте девиантного поведения, усиления межнациональной напряженности, социального инфантилизма, повышения степени конфликтности и агрессии общества, "успешная социализация", как отмечается в программе, должна способствовать "консолидации общества", повышению социальной удовлетворенности горожан", стать "средством воспроизводства культуры города" (23).

Естественным является намерение власти, как регулятора общественных отношений, обеспечить порядок в городе и условия для пополнения городского бюджета, удовлетворив запросы населения в трудоустройстве и заполнении рабочих мест. Социализация, особенно в условиях столичного многонационального мегаполиса, открывает широкие личные возможности для выстраивания успешной профессиональной деятельности.

Кроме того, поставленные в Программе цель и задачи, а также предложенные механизмы их достижения дают возможность государственной власти вернуть контроль над школой, ослабленный в 90-х годах ХХ века. Создаются условия повысить доверие к власти со стороны общества, удовлетворяя запросы населения. Не исключено, что для последующего радикального технологического переворота в сфере образования именно государство намерено взять на себя роль инициатора и главного координатора. Таким образом, целеполагание программы носит социально-политический характер. Основным стейкхолдером на данном этапе планирования, чьи интересы и ожидания учтены, является государство.

Остается вопрос: масштабы реализации "личной успешности" ограничиваются ли пределами Москвы, учитывая, что такой современный мировой тренд, как интернационализация образования, в Программе не получил освещения?

Сравнение цели и задач Программы "Развитие образования города Москвы" ("Столичное образование") и Федеральной целевой программы развития образования на 2011 - 2015 гг. позволяет сделать вывод о схожести позиций. Приоритетом является доступность качественного образования в условиях инновационной экономики. Недоумение вызывает рассогласование в сроках реализации цели, задач. Получается, что Федеральная программа априори не сможет быть реализована к указанному сроку (к 2015 г.), если город Москва подобные задачи планирует реализовать только к 2016 г.

Предложенные механизмы, которые исходят из принципов "комплексность, интеграция и привлечение внешних ресурсов", "опора на активность семей", "опора на интересы и инициативу детей и молодежи", "опора на лучшую практику", "практико-ориентированная наука и инновационные сети", "поддержка лидеров и помощь "отстающим"", "финансовые стимулы", "институционализация обратной связи", "превращение ВУЗов в локомотивы модернизации образования", адекватны цели и задачам. Основная сложность при практической реализации связана, во-первых, с особенностями российского менталитета, привыкшего к сильной и руководящей роли государства, во-вторых, с недостатками бюрократических традиций управления.

Из указанных в Программе "Развитие образования города Москвы" ("Столичное образование") вызовов перспективу решения в первую очередь имеют те, которые связаны с обеспечением равного доступа к образованию, так как для их решения предполагается задействовать только административный ресурс. Организация межведомственного взаимодействия, модернизация механизма управления - первое и необходимое условие. Если на этом уровне не удается достичь необходимых результатов, то возможности для реализации остальных задач в российских условиях минимальны (учитывая, что государство берет на себя роль гаранта).

Программа "Развитие образования города Москвы" ("Столичное образование"), нацелена на выявление общеобразовательных учреждений, которые являются образцовыми по представлению высокого качества образования, на выравнивание всех остальных школ до уровня образцовых. В этом случае для выявления школ-лидеров понятным становится обращение к модели одномерного ранжирования (официальный рейтинг Департамента образования г. Москвы и рейтинг школ МАМСО). Данная модель является инструментом реализации задачи поддержки образовательных инновационных проектов, которые проводятся на конкурсной основе.

Но именно официальный рейтинг, в основе которого лежит суммарный количественный показатель, соответствует решению еще и другой задачи: внедрению "модели кооперации и интеграции государственных образовательных учреждений, учреждений культуры и спорта", созданию территориальных (многоуровневых) образовательных комплексов на уровне района, которые призваны "для удовлетворения запросов населения в получении качественных услуг общего образования и дополнительного образования детей по месту жительства" (23; 30). Директора школ-"доминант", чтобы занять лидирующие позиции в рейтинговой таблице и получить удовлетворяющее насущным потребностям финансирование, станут, в первую очередь, увеличивать контингент учащихся за счет присоединение других школ со свободными площадями, а потом распространять на созданное образовательное пространство новые технологии, позволяющие добиться высоких образовательных результатов.

Необходимость данных мероприятий объясняется авторами Программы, как решение проблемы нерационального использования материально-технического оснащения общеобразовательных учреждений ("более 80% всех основных видов современных условий обучения предоставлены только 40% обучающихся" (23; 64)), проблемы недостатка проектной мощности сети школ к 2016 году с учетом увеличения рождаемости, проблемы неравного доступа к качественным образовательным услугам в различных районах города Москвы, проблемы низкого качества результатов ЕГЭ в школах-аутсайдерах, проблемы неудовлетворенности населения качеством образования (43% населения).

При этом в Программе отмечается, что общеобразовательные учреждения не схожи друг с другом. Учитывая, что "Московский стандарт качества образования" только готовится, школы отличаются по выбору образовательных программ, по контингенту учащихся (дети с ограниченными возможностями здоровья, с девиантным поведением, дети мигрантов, одаренные дети). Каждая школа находится в своих специфических социально-культурных условиях и трудозатраты каждой из них не схожи между собой. Оценивают образовательные учреждения в официальном рейтинге в большей степени по результатам ГИА и ЕГЭ. Одним из побочных последствий использования данной модели ранжирования - это чувство несправедливости в обществе по отношению к действиям государственной власти. В большей степени эти последствия позволяет избежать рейтинг школ МАМСО, учитывающий многообразие школ по доступности, условиям, результатам обучения и возможности индивидуального развития. Но добровольность участия школ в рейтинговании МАМСО снижает эффективность воздействия региональных органов государственной власти на директоров школ.

Из числа индикаторов, которые заявлены в Программе, единственный показатель, на который ориентирован официальный рейтинг Департамента - это "удельный вес общеобразовательных учреждений города Москвы, соответствующих не менее 80% требований "Московского стандарта качества образования", в общем числе общеобразовательных учреждений города Москвы" (23; 110). В Программе к 2014 году удельный вес их должен равняться 100%. Сегодня реализация данной позиции является сомнительной, по причине еще отсутствия документа "Московский стандарт качества образования" и незавершенности складывания образовательных комплексов, результативность которых может быть определена не ранее 3-4 лет (в зависимости от программы начальной школы и введения профильного обучения в основной школе).

Одним из мероприятий Программы заявлено "создание эффективной системы оценки качества общего образования с опорой на внутришкольные механизмы мониторинга качества, современные (в том числе международные) инструменты оценки образовательных достижений (23; 73), которая станет основой для принятия управленческих решений различных уровней. Для этого предполагается создание "единой информационной системы комплексного автоматизированного мониторинга", "модели комплексной сбалансированной оценки деятельности государственных общеобразовательных учреждений (с учетом особенностей контингента)", "создание механизмов повышения прозрачности", "внедрение международных инструментов оценки качества образования" (23; 73-74). Существующий на сегодня официальный рейтинг Департамента города Москвы не отвечает данным требованиям. В большей степени эти задачи решает рейтинг МАМСО.

Указанные в Программе риски (финансово-экономические и социальные) получили конкретное освещение. Не понятным остается игнорирование политических рисков и духовно-культурного фактора. Спланированы меры управления рисками (мониторинг, научно-методическое и экспертно-аналитическое сопровождение, открытость и подотчетность, информационное сопровождение и коммуникации с общественностью). Возможной причиной социальных рисков определяют неполноту и недостоверность информации относительно проводимых мероприятий. Информационно-ограниченный рейтинг Департамента образования города Москвы априорно ведет к таким последствиям, как социальная растерянность, а в дальнейшем, возможно, к социальной неудовлетворенности характером проводимых государственной властью мероприятий.

Государственная программа города Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) "Развитие образования города Москвы ("Столичное образование")" призвана создать благоприятные условия для укрепления государственной властью своего положения в обществе, для занятия более прочных позиций в управлении социально-экономическими и общественно-политическими процессами в Москве и в России, в целом. Модель рейтингования школ, предложенная Департаментом образования города Москвы, как инструмент государственной политики, решая поставленные задачи, имеет ряд побочных последствий, в том числе усугубление социальных рисков на момент реализации Программы.

Современная государственная политика в сфере образования характеризуется проектными и программно-целевыми методами (приоритетный национальный проект "Образование", национальная образовательная инициатива "Наша новая школа" и др.). Особенностями политики является выявление и поддержка на конкурсной основе лидеров ("точек роста" качества образования), опора на модели управления и финансирования, ориентированные на результат. В условиях реализации Государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы введение публичных рейтингов деятельности образовательных учреждений во всех субъектах РФ рассматривается в контексте формирования независимой системы оценки качества образования со стороны общественных и общественно-профессиональных экспертов и организаций.

Главной целью подпрограммы №3 "Развитие системы оценки качества образования и информационной прозрачности системы образования" является создание общероссийской системы оценки качества образования, для чего требуется обеспечить "надежной и актуальной информацией процессов принятия решений руководителей и работников системы образования, а также потребителей образовательных услуг" (24; 215). Поставленную цель предполагается решить за счет включения общественности в оценку деятельности системы образования, "формирования культуры оценки качества образования", "создания системы мониторинговых исследований качества образования" (24; 215). В этом случае система ранжирования является одним из эффективных инструментариев. Использование ее предполагается на всех уровнях образования: от дошкольных учреждений до ВУЗов, от международного и всероссийского до муниципального.

Характеризуя актуальные проблемы, авторы отмечают "недостаточную целостность и сбалансированность системы процедур и механизмов оценки качества образования", неразвитость "практики оценки результативности мер государственной политики" (24; 218-219), сохранение информационной закрытости, непрозрачности системы образования для потребителя образовательных услуг. "Чтобы адекватно использовать информацию об оценке качества не только сотрудниками системы образования, но и родителями, и самими обучающимися, необходимо преодолеть "усредненность" существующих подходов, обеспечить индивидуализацию оценки, учет многообразия образовательных результатов" (24; 219).

Для использования информации при ранжировании общеобразовательных учреждений предполагается создание открытой системы сбора и анализа данных, начиная от школы и включая органы управления образованием (в частности, на официальном сайте организации). В результате реализации Государственной программы развития образования РФ должна функционировать "информационно-технологическая инфраструктура единого образовательного пространства системы образования, позволяющей в соответствии с установленными регламентами получать доступ к статистической и иной информации представителям системы образования и широкой общественности" (24; 238). Планируется уже на первом этапе (к 2015 году) обеспечить возможность в ознакомлении общественности с результатами оценки (прозрачность и доступность информации) и создать условия для обратной связи (интерактивность). В каждом субъекте РФ на основе государственно-частного сотрудничества будут формировать систему "навигаторов образовательных услуг", благодаря которым население сможет своевременно получить необходимую информацию. Повышению качества образования и эффективности управления образовательными процессами должно способствовать использование методов кластерного анализа, контекста информации, научных методов сбора информации и интерпретации полученных данных. Модель многомерного ранжирования наилучшим образом отвечает этим задачам.

Приоритетным направлением Государственной программы является обеспечение равного доступа населения к качественному образованию. Идея выравнивания, безусловно, ведет к определенной унификации. Хотя сами авторы Программы признают, что объекты ранжирования (общеобразовательные учреждения) имеют свое "лицо", специфику своего образовательного пространства, отраженной в образовательных технологиях и программах, в индивидуализации учебных планов профильного обучения, в режиме работы, в инфраструктуре, в контингенте учащихся ("дети в трудной жизненной ситуации", дети с ограниченными возможностями здоровья и одаренные дети, дети мигрантов и дети с девиантным поведением, дети сироты и дети из неполных семей и т. д.)

Заявленные в Государственной программе развития образования РФ (2013 - 2020 гг.) направления деятельности и особенности характеристики общеобразовательных учреждений, относительно которых при ранжировании школ могут быть определены критерии и индикаторы оценки, следующие:

    1) создание условий для освоения образовательных программ детям-инвалидам с учетом дистанционных, коррекционных форм, инклюзивного образования и психолого-медико-социального сопровождения; 2) создание условий для выявления и работы с одаренными детьми; 3) создание условий для социализации детей мигрантов и "детей в трудной жизненной ситуации"; 4) создание условий для получение качественного образования "детей из семей с низким социально-экономическим и культурным капиталом", из социально неблагополучных семей; 5) введение ФГОС начального общего, основного общего образования и среднего (общего) образования; 6) обучение по различным профильным образовательным программам; 7) использование апробированных программ дополнительного образования; 8) выстраивание индивидуальных образовательных траекторий (индивидуализация образования); 9) технологии образования, использование форм сетевого и дистанционного образования; 10) внедрение новых эффективных образовательных моделей и программ, которые прошли апробацию; 11) организация учебно-исследовательской, проектной и социальной деятельности; 12) участие в олимпиадах (в том числе во всероссийской и международных), а также в интеллектуальных и творческих конкурсах различного уровня; 13) результаты ЕГЭ (по всему спектру учебных предметов); 14) участие в международных сопоставительных исследованиях качества образования (PIRLS, TIMSS, PISA); 15) доступ к современным условиям обучения (в том числе доступ в Интернет) и формирование современной технологической среды; 16) практика социального проектирования и детского самоуправления; 17) безопасность и "комфорт" детей; 18) инфраструктура образовательного учреждения.

В Программе разделяются понятия государственный контроль качества образования и оценка качества. Для авторов принципиальное значение играет формирование диалога власти и общества, поэтому в оценке качества предполагается обязательное участие общественности и ориентир на множественность взглядов, а не на монополию оценивания со стороны государства. "Создание в регионах, муниципалитетах и школах систем обеспечения качества, базирующихся не на контроле, а на получении своевременной и содержательной информации для принятия управленческих решений, на вовлечении общественных органов управления" (24; 223). Акцент на выявление в конкурентной борьбе лидеров ("точек роста") показывает приоритет в Государственной программе развития образования РФ (2013-2020 гг.) модели одномерного ранжирования при организации государственного контроля качества образования. При этом, когда речь заходит об оценке качества, то оптимальным является модель многомерного ранжирования. Принципиально важным в обоих случаях для реализации информационной прозрачности становится пояснение и четкая формулировка субъектами ранжирования цели, задач, целевой аудитории, методики ранжирования и ее результатов.

Немаловажное значение играет то, какие условия создает для использования методологии ранжирования в сфере образования нормативно-правовая база. Изменение Закона об образовании в 2012 году, Целевые программы развития образования в РФ и в Москве, Указы Президента касательно оценки деятельности органов исполнительной власти позволяют нам определить позицию государственной власти и ее отношение к данному специфическому инструментарию. В центре внимания определение объекта ранжирования, целей ранжирования, его основных индикаторов, выбор модели ранжирования.

Объект ранжирования, образовательная организация, характеризуется в Федеральном законе Российской Федерации от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", как "некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана" (Статья 2; пункт 18). Один из принципов государственной политики и правового регулирования представляет собой "недопустимость ограничения или устранения конкуренции в сфере образования" (статья 3; пункт 11). Закон предлагает рассматривать образование, с одной стороны, как сферу услуг, исходя из правил функционирования рынка, с другой стороны, как благо: "образование - единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства..." (статья 2; пункт 1).

В Законе об образовании 2012 года образовательные организации различаются в зависимости от Учредителя на государственные, муниципальные и частные. Закон расширяет круг субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, включая индивидуальных предпринимателей. Общеобразовательные организации характеризуются как сложные разносторонние учреждения, чья деятельность направлена на реализацию образовательных программ, которые различаются по объему, содержанию, планируемым результатам и организационно-педагогическим условиям (статья 2; пункт 9, 17). Не меньшее значение играет принцип "свободы выбора получения образования согласно склонностям и потребностям человека, создание условий для самореализации каждого человека, свободное развитие его способностей, включая предоставление права выбора форм получения образования, форм обучения, организации, осуществляющей образовательную деятельность, направленности образования в пределах, предоставленных системой образования, а также предоставление педагогическим работникам свободы в выборе форм обучения, методов обучения и воспитания" (Статья 3; пункт 7).

Таким образом, школы не являются подобием друг друга, так как каждая решает, кроме общих задач, еще и свои специфические задачи. Вышеуказанные позиции обосновывают, прежде всего, выбор модели многомерного ранжирования при оценке качества образования. Модель одномерного ранжирования сможет учитывать лишь определенный сегмент деятельности образовательной организации, а не ее полноценную характеристику.

Позиционирование информационной открытости системы образования предполагает обеспечение открытости и доступности информации о системе на всех уровнях (от федерального до школы, включительно). Это значит, что в свободном доступе для потребителя образовательных услуг, для экспертного профессионального сообщества, для представителя государственной власти, для администрации и сотрудников школы становятся официальные данные (в том числе статистические), результаты мониторинга и информация, которую о себе сообщает образовательная организация (Статьи 29, 97).

Индикаторы ранжирования могут формулироваться, по Федеральному закону, исходя из следующих характеризующих школу сторон (статья 29):

    1) режим и график работы; 2) структура и органы управления; 3) используемые образовательные программы и образовательные технологии; 4) платные образовательные услуги; 5) языки образования; 6) педагогический коллектив с указанием квалификации работника, его уровня образования и опыта работы; 7) "материально-техническое обеспечение образовательной деятельности (в том числе о наличии оборудованных учебных кабинетов, объектов для проведения практических занятий, библиотек, объектов спорта, средств обучения и воспитания, об условиях питания и охраны здоровья обучающихся, о доступе к информационным системам и информационно-телекоммуникационным сетям, об электронных образовательных ресурсах, к которым обеспечивается доступ обучающихся)" (Статья 29; пункт 1); 8) результаты мониторинга; 9) использование финансовых средств.

Модель одномерного ранжирования в большей степени соответствует задачам организации государственного контроля качества образования, под которым понимается "деятельность по оценке соответствия образовательной деятельности и подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, требованиям федеральных государственных образовательных стандартов посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению выявленных нарушений требований федеральных государственных образовательных стандартов" (Статья 93, пункт 2).

Статья 95 Федерального Закона "Об образовании в Российской Федерации" посвящена независимой оценки качества образования, которая организуется с целью "определения соответствия предоставляемого образования потребностям физического лица и юридического лица, в интересах которых осуществляется образовательная деятельность, оказания им содействия в выборе организации, осуществляющей образовательную деятельность, и образовательной программы, повышения конкурентоспособности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ на российском и международном рынках" (Статья 95; пункт 1). Наилучшим образом этой цели отвечает модель многомерного ранжирования. Отмечается, что субъектом ранжирования может быть любая организация, которая оставляет за собой право выбора методологии ранжирования. Заказчиком может как юридическое лицо, так и физическое лицо (Статья 95; пункты 3-4).

Таким образом, методология ранжирования сегодня рассматривается как реальный инструмент государственной политики в сфере образования РФ. Для организации эффективного управления в условиях реализации Государственной программы развития образования РФ (2013 - 2020 гг.) необходимо учитывать следующие требования к использованию данной методологии:

    1) при использовании методологии ранжирования необходимо различать понятия "оценка качества управления", "государственный контроль над качеством образования", задачам которых соответствует модель одномерного ранжирования, и понятие "оценка качества образования", условиям и задачам которого отвечает модель многомерного ранжирования; 2) заявленные в нормативно-правовой базе системы образования РФ позиции должны в равной степени получить реализацию; достижение одних задач не должно происходить за счет игнорирования других: организация официального рейтинга Департамента образования города Москвы, решая задачу обеспечения равного доступа к качественному образованию, характеризуется информационной закрытостью; 3) при использовании данного инструментария политики государственной власти рекомендуется учитывать прогнозируемый эффект негативных побочных последствий; официальный рейтинг школ из-за информационной закрытости в качестве побочного последствия ведет к информационной растерянности потребителя образовательных услуг относительно выбора учебного заведения; 4) в современных условиях не может сохраняться монополия власти на оценку качества образования, в нормативно-правовых документах в центре внимания "независимая оценка качества образования", которая предполагает множественность взглядов и инициативу профессионального экспертного сообщества; только в конструктивном доверительном диалоге власти и общества, при обеспечении информационной открытости возможна реализация данной задачи.

Похожие статьи




Методология ранжирования как инструмент государственной политики в сфере образования РФ - Система ранжирования общеобразовательных учреждений

Предыдущая | Следующая