Особенности политико-административной системы Пермского края: историко-политологический анализ - Социологический портрет пермского края: региональные социокультурные традиции в условиях политико-административных инноваций

Пермская область была образована 3 октября 1938 г. путем выделения из состава Свердловской области. Территориально (до 2005 г.) в состав области входил субъект Российской Федерации - Коми-Пермяцкий автономный округ, территория которого - 32,9 тыс. квадратных километров. Дата образования Коми-Пермяцкого автономного округа - 1925 г. Административный центр - г. Кудымкар. Население округа по состоянию на 1 января 2004 г. составляло 134 тыс. чел., 26,3% из них - городское население.

Коми-Пермяцкий автономный округ был образован в рамках реализации национальной политики большевиков, обусловленной в том числе лозунгом "Право наций на самоопределение". Кроме того, выделение округа в отдельную административную единицу было осуществлено в целях поднятия его социально-экономического уровня и развития национальной культуры коми-пермяков. На момент своего образования округ, как и будущая Пермская область, был частью Уральской области. Его границы определялись границами расселения этнической группы коми-пермяков. После разделения Уральской области на Пермскую и Свердловскую КПАО фактически превратился в поставщика леса и сельхозпродукции в промышленные районы Пермской области, став ее сырьевым придатком. Следует отметить, что, по существу, округ выполняет эту функцию до сих пор. Именно с целью устранения в том числе и этой структурной диспропорции был инициирован интеграционный процесс и создан Пермский край.

Обладая значительным экономическим потенциалом, округ входит в число самых отсталых регионов России. Так, спад производства к 1999 г. составил здесь 91-97% Регионы России в 1999 г.: Ежегодное приложение к "Политическому альманаху России" /Под ред. Н. Петрова. М., 2001. С.85.. Средняя заработная плата одного работающего в августе 2001 г. составила 1026 руб. (в Пермской области на тот же период -3469 руб.), в сельском хозяйстве - 506 руб. (в Пермской области - 1506 руб.) при размере прожиточного минимума в 985 руб. Уровень безработицы в округе составлял в этот период 2,1% к экономически активному населению (областной показатель - 0,9% http://www. perm. ru/business (по состоянию на 2002 г.)). Такое положение вещей является следствием кризисного состояния основной в округе отрасли промышленности - лесной Первые советские леспромхозы появились на территории округа в 1930-е гг., и на протяжении нескольких десятилетий древесина из округа отправлялась во все концы Союза и за его пределы. В результате приватизации 1992 г. большинство леспромхозов округа вошли на правах дочерних предприятий в состав пермских компаний - АО "Соликамскбумпром", Краснокамский ЦБК и Пермский фанерный комбинат; часть леспромхозов обанкротилась и перестала существовать. На протяжении нескольких лет пермские предприятия занимались лишь вывозом древесины (причем по заниженным ценам) и не проявляли интереса к строительству на территории округа деревообрабатывающих предприятий. Власти округа начали поиск других партнеров, в результате чего в округе появились представители Саратовского домостроительного комбината (ООО "Весляна") и греческие предприниматели (ЗАО "Лесинвест"), имеющие своей целью развитие лесной промышленности в округе, что способствует росту уровня жизни населения.. Улучшить экономическое положение округа в перспективе может добыча и продажа нефти, что составляет 6% от доходов окружного бюджета. Однако, эти ресурсы исчерпаемы: по мнению специалистов, их хватит лишь на 25 лет.

Политическая ситуация в округе напрямую связана с состоянием экономики. Округ по традиции считается политическим болотом Урала. Местные власти обычно стараются ориентироваться на настроения в Перми и Москве, стремятся заскочить "на подножку уходящего поезда" (по крайней мере, на протяжении 1990-х гг.). Об этом свидетельствуют результаты наиболее важных голосований в округе, которые не отличаются от итогов выборов в Пермской области и редко расходятся с общероссийскими. Так, на выборах в Государственную Думу РФ в 1993 и в 1995 гг. здесь победу одержали ЛДПР и КПРФ соответственно, а на президентских выборах 1996 г. большинство коми-пермяков проголосовали за Б. Ельцина. На выборах 1999 г. вперед вырвался "Медведь", в 2000 г. избиратели округа выбрали президентом В. Путина, а губернатором Пермской области Ю. Трутнева.

Политические и экономические процессы, происходившие в округе в последние десять лет, не приводили к каким-либо социальным катаклизмам. По данным ежегодника "Регионы России", такие показатели социального напряжения, как забастовочное движение и митинговая активность, были равны нулю, а уровень протестного голосования в 1996 г. составил 3,79 балла, в 2000 г. - 2,62 балла (в Пермской области эти показатели составляли 3,22 и 3,74 балла соответственно, в России в целом показатель митинговой активности в 2000 г. был равен 4,1 чел. на 1000 жителей) Регионы России в 1999 г.... С.98-99. . Эти показатели свидетельствуют об относительно невысоком уровне социальной напряженности на фоне социального неблагополучия (высокий уровень безработицы, низкая заработная плата и длительные задержки ее выплаты). Основная причина этого, на наш взгляд, коренится в особенности политической культуры (ценностных ориентаций и стереотипов) коми-пермяков, в которой преобладает подданнический тип поведения (Г. Алмонд и С. Верба). Население округа - весьма пассивный участник регионального политического процесса. В принятии политических решений коми-пермяки консервативны, последовательны и ориентированы на Центр. Они обладают особым региональным сознанием (региональной идентификацией), о чем свидетельствует факт принятия Декларации о суверенитете и подчеркивание статуса автономии, акцент на своих финно-угорских корнях и на том, что культура коми-пермяков является основой всей пермской краевой культуры. Коми-пермяцкому политическому сознанию свойственна персонификация политики, поэтому выборы либо другие формы политической борьбы - это всегда борьба (конкуренция) личностей, а не их политических и социальных статусов. Впрочем, эти традиции свойственны и Пермской области.

Традиции местного управления в регионе складывались под влиянием различных исторических обстоятельств. В дореволюционный период Пермская губерния, с ее горными заводами, большим количеством ссыльных, частыми крестьянскими выступлениями, имела репутацию сложной и взрывоопасной территории. Формирование особенностей местного самоуправления в частности, да и управления губернией вообще происходило в условиях такой противоречивости, как вечный конфликт инстинкта государственного могущества с инстинктом свободолюбия и правдолюбия народа. И следует согласиться с Л. А. Фадеевой Фадеева Л. А. Политические традиции и региональная политическая культура Прикамья // Политический альманах Прикамья. Пермь, 2001. Вып. 1. в том, что на традиции самоуправления в Пермском регионе значительное влияние оказывали особенности политического сознания и политического поведения жителей Прикамья. В частности, результаты социологических исследований, проведенных в 1993-2001 гг. в Перми в рамках проекта "Избиратель Прикамья", свидетельствуют о том, что, во-первых, ожиданиям и запросам пермяков соответствует патерналистский стиль политического лидерства: губернатору приписываются черты "отца-покровителя" - он лично наводит порядок в общем доме, защищает "сирых и убогих" от притеснений, наказывает нерадивых, наставляет на путь истинный неученых; а, во-вторых, в Прикамье важной особенностью является персонификация политики и управления.

Административный центр Пермского края - город Пермь. Руководит регионом назначенный в марте 2004 г. указом Президента РФ сначала и. о. губернатора, а ноябре 2005 г. губернатором Пермского края Олег Анатольевич Чиркунов. Председатель Законодательного Собрания Пермского края - Николай Андреевич Девяткин.

Как и во всех регионах РФ, функционирование системы управления регионом обеспечивается федеральными законами об организации органов исполнительной и законодательной (представительной) власти в субъектах РФ, об общих принципах организации местного самоуправления, о государственной и муниципальной службе, а также региональными уставом и законами.

Современная система управления регионом и модель реализации региональной власти сложились в результате "революционных преобразований" рубежа 1980-90-х гг., сломивших советскую политическую систему, сущностной характеристикой которой было сращение государственного и партийного аппаратов. Собственно, процесс формирования современной системы органов государственного управления регионом начался с усиления областного и местных советов: в 1989 г. в Пермской области (равно как и в других регионах РСФСР) были введены такие институты, как председатель совета и президиум совета. Это нововведение позволило ослабить партийный контроль над представительной ветвью власти, а также усилить контроль последней над исполнительной (исполкомы).

Следует отметить, что еще в условиях перестроечного процесса второй половины 1980-х г. значение партийных органов в структуре управления регионом и его территориями оказалось ослабленным. Так, пермский исследователь Д. Красильников на основе анализа официальных партийных документов рубежа 1980-90-х гг. делает вывод о том, что именно в это время происходит значительное ослабление участия партийных функционеров в хозяйственной деятельности на территории региона. Это было связано как с введением процедуры избрания (а не назначения, как ранее) руководителей предприятий, так и с общей тенденцией ослабления партийных органов, проявившейся в регионе достаточно сильно Красильников Д. Эволюция механизма реализации власти в Прикамье в конце 80 - начале 90-х годов ХХ века // Политический альманах Прикамья. Вып.1. Пермь, 2001. С. 78-81.. "...Даже в тех случаях, когда руководитель... сохранял членство в КПСС, партийные комитеты (не только парткомы на предприятиях, но и вышестоящие партийные органы) попадали в зависимость от него, ибо от его решения и политической позиции зависело само существование организации КПСС, их комитетов на производстве, а следовательно, и партийной структуры в целом" Там же. С. 80.. В результате, как отмечают исследователи позднесоветской и постсоветской пермской политики (М. Маколи McAuley M. Politics, Economics and Elite Realignment in Russia: a Regional Perspective // Soviet Economy. 1992. Vol.8. № 1. P. 49-50., В. Мохов, Д. Красильников Экспертная оценка В. Мохова. Косвенно о дезертирстве партийных элит в контексте ослабления номенклатуры в работах Д. Красильникова. См., в частности: Красильников Д. Указ. Соч. ), на рубеже 1990-х гг. в Прикамье имел место феномен "дезертирства" партийной элиты. Это был не столько вынужденный, сколько добровольный уход с политической сцены партийных функционеров, проявлявшийся как в отношениях с руководителями промышленных предприятий, так и во взаимодействиях с советами разных уровней, в практике организации работы внутри самих партийных структур. Такая поведенческая линия партийной элиты предопределила слабость коммунистов в регионе, с особенной очевидностью проявившуюся уже в 1990-е гг., с точки зрения партийного строительства и электоральных характеристик.

В 1991 г., после "запрета КПСС", исполком был реорганизован в администрацию области, руководитель которой назначался Президентом России по согласованию с облсоветом. Такая система была законодательно оформлена Федеральным законом "О краевом, областном совете и краевой, областной администрации" (1992 г.). С точки зрения разделения властей специфичность этой системы была в том, что областная администрация одновременно подчинялась и облсовету, и вышестоящим органам власти (далее - федерации). Фактически глава администрации оказывался независим от контроля со стороны совета и становился элементом единой вертикали исполнительной власти. С этого времени он мог концентрировать в своих руках власть - управление экономическими и социальными процессами в области. Совет же сохранил законотворческую и представительную функции. С точки зрения пермского исследователя П. Панова, эту систему разделения властей и полномочий можно квалифицировать как президентскую с элементами парламентской Панов П. В. Законодательное Собрание и Администрация Пермской области: эволюция взаимоотношений //Пермский вариант. Политическая эволюция Прикамья в 1990-е гг. Пермь, 2001. С. 45.. Советы (пермский городской, областной) в это время стали ареной дискуссий и идеологических баталий, но не попытались войти в сферу действительного управления областью. Таким образом, сфера управления оказалась достаточно быстро и без какого-то сопротивления в 1991 г. занята "новыми назначенцами" Центра - главами региона и его столицы - В. Филя и Б. Кузнецова соответственно. Разумеется, назначение последнего было согласовано с депутатами облсовета, а значит и директорского корпуса.

1993 г. стал для всей политической системы РФ переломным - с точки зрения многих политологов противостояние ельцинской администрации и Верховного Совета было не чем иным, как борьбой двух ветвей власти. В регионах России важной оказалась позиция совета: он занимал либо активную пропрезидентскую позицию, либо выжидательную. Во время московских событий в октябре 1993 г. в противостоянии ВС РСФСР и Президента РСФСР Пермский областной совет, в отличие от советских институтов в ряде других регионов, занял выжидательную позицию, поэтому не был включен в "черный список" Президента. Таким образом, после проведения выборов в марте 1994 г. в Законодательное собрание Пермской области (далее ЗСПО) была осуществлена последовательная передача власти Пермским областным советом ЗСПО. В результате произошло освобождение исполнительной власти от представительных органов и выстраивание новых взаимоотношений между ними, т. е. полномочия совета были урезаны: он перестал влиять на назначение и освобождение от должности главы администрации региона.

В октябре 1994 г. был принят Устав Пермской области. Его авторы смогли избежать "острых углов" по поводу взаимоотношений ветвей власти. Устав институционализировал на региональном уровне президентскую модель распределения властных полномочий, согласно которой глава администрации области - губернатор - избирается населением на 4 года, самостоятельно формирует аппарат управления исполнительной власти и единолично им руководит. Следует отметить, однако, что тогда, в 1994 г., и в последующем в 1995 г. выборы пермского губернатора назначены не были в виду действия президентского моратория на выборы глав администраций субъектов Федерации. Первые губернаторские выборы состоялись лишь в декабре 1996 г., когда мораторий был снят. Первым избранным губернатором ПО стал Г. Игумнов. Законодательное собрание сохранило за собой право влиять на состав администрации: оно утверждало кандидатуры руководителей комитетов по управлению имуществом, по охране природы, управления по рациональному использованию природных ресурсов, финансового управления администрации области, а также первых заместителей губернатора по его представлению.

В дальнейшем в принятых законах "Об Администрации Пермской области" и "О Законодательном Собрании Пермской области" было подтверждено право губернатора единолично формировать состав администрации (за исключением руководителей 4 ведомств, указанных в Уставе). Однако ЗСПО получило право выражать недоверие тем руководителям ведомств, кандидатуры которых оно утверждает. Более того, законодатели добились права отрешать губернатора от должности, что уменьшило степень "раздельного выживания" ветвей власти и позволило ввести некоторые элементы парламентаризма.

В 1996-1997 гг. ряд депутатов предприняли попытку изменить действующий Устав с целью повышения статуса регионального парламента. Однако многомесячные дискуссии привели лишь к формальному изменению Устава: в него включили положения о новой структуре (правительстве), возглавляемой губернатором. Депутаты сохранили за собой право влиять на состав правительства: утверждать в должности по представлению губернатора его первых заместителей и начальника финансового управления. Фактически же в распределении властных полномочий ничего не изменилось: под предлогом экономии бюджетных средств губернатор не стал создавать правительство в принятом варианте, и эти нормы оказались "мертвыми", не работающими.

В сентябре 1999 г. был принят Закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Президентские инициативы начала 2000-х гг. (прежде всего, изменение процедуры выборов губернаторов) стали одной из причин изменения системы формирования системы органов власти в регионе. Но важнейшей причиной изменения структуры всех ветвей власти региона, а также федеральных структур стал интеграционный процесс - объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Указы о временной структуре органов исполнительной власти Пермского края и назначениях на должности премьер-министра и министров были изданы летом 2006 г. В 2007 г. был принят Устав Пермского края.

В соответствии с нормативно-правовыми актами в системе управления регионом созданы министерства и агентства, наподобие федеральных, выделена должность председателя правительства. Документы о создании временной структуры органов исполнительной власти Пермского края начали готовить в январе 2006 г., к началу 2007 г. стали понятны основные очертания структуры исполнительной власти, но только лишь в первых числах января 2008 г. Указом губернатора Пермского края за №121 была утверждена Постоянная структура правительства Пермского края и его состав. Согласно этому указу в срок до 1 марта 2008 г. в числе уже созданных появятся еще Министерство по делам Коми округа (тем самым решен был вопрос об особом статусе Коми-Пермяцкого округа), Агентство по природопользованию Пермского края, Государственная ветеринарная инспекция Пермского края, Государственная инспекция по надзору в сфере природопользования Пермского края. Кроме того, ряд агентств и ведомств были переименованы. Так, например, Агентство по строительству и ЖКХ было переименовано в Агентство по строительству и инфраструктуре Пермского края, а Государственная жилищная инспекция - в Государственную инспекцию вневедомственного контроля Пермского края. В результате этих структурных изменений система органов исполнительной власти Пермского края выглядит следующим образом:

Правительство Пермского края - высший исполнительный орган государственной власти Пермского края.

Иные исполнительные органы государственной власти Пермского края:

§ Министерства:

Министерство градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края;

Министерство здравоохранения Пермского края;

Министерство культуры и массовых коммуникаций Пермского края;

Министерство образования Пермского края;

Министерство общественной безопасности Пермского края;

Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края;

Министерство природных ресурсов Пермского края;

Министерство промышленности, инноваций и науки Пермского края;

Министерство развития торговли и предпринимательства Пермского края;

Министерство сельского хозяйства Пермского края;

Министерство социального развития Пермского края;

Министерство финансов Пермского края.

§ Агентства:

Агентство по занятости населения Пермского края;

Агентство по обеспечению деятельности мировых судей Пермского края;

Агентство по природопользованию Пермского края;

Агентство по спорту и физической культуре Пермского края;

Агентство по строительству и инфраструктуре Пермского края;

Агентство по управлению имуществом Пермского края;

Агентство по управлению социальными службами Пермского края;

Агентство по управлению учреждениями здравоохранения Пермского края;

Дорожное агентство Пермского края.

§ Инспекции:

Государственная ветеринарная инспекция Пермского края;

Государственная инспекция вневедомственного контроля Пермского края;

Государственная инспекция по надзору в сфере природопользования Пермского края;

Государственная инспекция по охране окружающей среды Пермского края;

Инспекция государственного строительного надзора Пермского края.

Региональная энергетическая комиссия Пермского края.

Нского состояния Пермского края.

В состав правительства Пермского края входят: председатель Правительства Пермского края, четыре заместителя председателя Правительства Пермского края, министр градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края, министр здравоохранения Пермского края, министр культуры и массовых коммуникаций Пермского края, министр образования Пермского края, министр общественной безопасности Пермского края, министр природных ресурсов Пермского края, министр промышленности, инноваций и науки Пермского края, министр развития торговли и предпринимательства Пермского края, министр сельского хозяйства Пермского края, министр социального развития Пермского края, министр финансов Пермского края, глава Коми-Пермяцкого округа - министр Пермского края, руководитель Агентства по управлению имуществом Пермского края, председатель Региональной энергетической комиссии Пермского края. Пермскому краю понадобилось два года (край был создан 1 декабря 2005 г.) для создания путем проб и ошибок, постоянных обсуждений и изменений постоянной структуры органов исполнительной власти региона.

Если обратиться к вопросу о разделении полномочий и компетенций между администрацией губернатора и правительством края, то полномочия первой заключаются в обеспечении деятельности высшего должностного лица края. Кроме того, стратегические вопросы закреплены за губернатором и его администрацией, тактические (оперативное управления) -- за правительством.

В связи с созданием Пермского края на повестку дня был поставлен и вопрос о формировании законодательной ветви власти в новом регионе. 13 апреля 2006 г. Президент РФ В. В. Путин подписал Федеральный конституционный закон, уточняющий порядок и сроки проведения выборов депутатов Законодательного собрания Пермского края. В соответствии с этим законом выборы были назначены на 3 декабря 2006 г. Краевое заксобрание, состоящее из шестидесяти депутатов, формируется по смешанной системе: половина депутатов избирается по одномандатным округам (из которых два мандата гарантированно предоставлены кандидатам, баллотирующимся от Коми-Пермяцкого округа), а вторая половина -- по закрытым партийным спискам. Предельный порог для партий при прохождении в краевой парламент был установлен на уровне 7% голосов избирателей (что соответствует нормам федерального электорального законодательства). В срок до 25 мая 2006 г. была создана временная избирательная комиссия в составе 14 чел., назначенных Центризбиркомом РФ, для проведения выборов Заксобрания края. Срок полномочий временной комиссии продлился до весны 2007 г., до окончания формальных процедур, связанных с выборами. Временная комиссия осуществила нарезку избирательных округов, в результате чего изменению подвергнется около 40% территориального деления, действовавшего на предыдущих выборах в Пермской области и Коми округе. До декабря 2006 г. (целый год) вопросы, связанные с жизнью Пермского края, решались на совместных заседаниях ЗСПО и ЗСКПАО.

Всего в декабрьских выборах 2006 г. приняли участие 8 политических партий, выдвинувших единый краевой список, а также 2 политические партии, выдвинувшие список кандидатов по одномандатным округам. В совокупности избирательные объединения выдвинули 342 кандидата. По одномандатным избирательным округам выдвинулось 183 человека. Выборы действительно были масштабными.

Процесс формирования партийных списков, как первый этап электоральной кампании, пришелся на лето-сентярь 2006 г. Интересно отметить, кто вошел в общекраевые партийные списки и кто их возглавил. Так, политики федерального уровня заняли одну из трех первых позиций списка КПРФ, ДПР (Демократическая партия России) и СПС. Первым номером общекраевого списка последней значился ее лидер - Н. Белых. В случае же ДПР и КПРФ - это депутаты Госдумы РФ. Практически во всех партсписках присутствовали представители бизнеса, но вот крупные корпорации были представлены лишь в списке СПС. Вопреки всяческим прогнозам в ЗСПК оказались представлены не 2-3 партии, а 5(!), вторую позицию после ЕР занял СПС. "Наличие представителей нескольких политических сил в краевом парламенте, - как отметил Николай Девяткин,- делает его самым плюралистичным представительным органом в России".

Уже после выборов были опубликованы данные социологического агентства "СВОИ" относительно электоральной активности жителей Прикамья. Накануне выборов были опрошены 1008 пермяков: "Интересуют ли Вас итоги выборов?". Большинство (71,3%) пермяков утвердительно ответили на этот вопрос, сообщив, что их интересуют итоги голосования. Немногим больше четверти (28,7%) жителей города не интересуются выборами. Среди молодежи до 30 лет итогами выборов не интересуется больше трети (36,9%), а среди людей старше 45 лет меньше четверти (24,4%). Сразу же после выборов председатель временной избирательной комиссии Т. Бородина отметила высокую явку на выборах -36,59% избирателей. Это означает, что на избирательные участки пришло в два раза меньше тех, кому выборы были интересны. Возможно, одна из причин тому - отсутствие права голосовать против всех. Хотя, результат изъятия из бюллетеней этой строки можно интерпретировать и иным образом: протестный электорат в условиях "отсутствия выбора", выбрал тех, кто не связан с властью (или позиционирует себя таковым) - СПС, КПРФ... И в этом, в частности, кроется причина успеха СПС, КПРФ и неуспеха ЕР, Партии пенсионеров. Результаты выборов показали, что все партии, кроме "Родины", улучшили результат, показанный ими на выборах в Госдуму в Прикамье в 2003 г. Это: +3% у ЕР, +8% у СПС +6% у "пенсионеров", +3% у ЛДПР и +1% у КПРФ.

В отличие от предыдущего в нынешнем парламенте функционирует 5 комитетов: по социальной политике, по бюджетной и налоговой политике, по экономическому развитию и природопользованию, по государственной политике и местному самоуправлению, а также по определению политики развития территорий и общественной инфраструктуры. Изначально оргкомитет предлагал оставить четырехчленную комитетскую структуру: комитет по экономической политике и налогам, по бюджету, по социальной политике и правам человека, по региональной политике. В то время как администрация предлагала увеличить число комитетов до 6-8. Это вполне объяснимо функциональными задачами взаимодействия исполнительной и представительной властей: по сути, предлагалось приблизить структуру ЗСПК к структуре исполнительной власти для лучшего взаимодействия или для большей подконтрольности. Изменение структуры регионального парламента напрашивалось само собою, в том числе и по причине укрупнения региона и реализации в этот период административной и муниципальной реформ. Но в результате перераспределения полномочий образовалось пять комитетов. Начало работы ЗC Пермского края де-юре завершило процесс образования Пермского края.

Объединение Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области в новый субъект федерации требовало формирования новой системы органов государственной власти региона, но этот процесс проходил в условиях реализации так называемой административной реформы, что выразилось в начатом в 2005 г. переходе от традиционной модели государственного управления к функционально-целевой. Закономерно возникает вопрос, на каких принципах базировалась традиционная система государственного управления и существовали ли значимые причины для ее реформирования. Реализация административной реформы в Пермском крае по экспериментальному варианту поставила на повестку дня вопрос об эффективности систему управления регионом. В связи с этим с конца 2005 г. в регионе началась разработка и внедрение системы управления регионом, основанной на системе целей и функций, которые стоят перед органами исполнительной власти. Речь идет о внедрении так называемой функционально-целевой модели управления Пермским краем. При этом авторы этой модели (администрация О. Чиркунова) исходили из идеи о том, что государственное управление есть ключевой фактор, обеспечивающий устойчивое социально-экономическое развитие Пермского края. Главная цель деятельности системы региональных органов государственной власти - сделать государственное управление социально и экономически эффективным для жителей Пермского края. Данное положение было прописано в качестве цели в распоряжении губернатора Пермской области от 11 июля 2005 г. "О совершенствовании деятельности органов исполнительной власти Пермской области" Сулимов К., Пунина К., Троицкая Е. Эффективное государственное управление. Функционально-целевая модель управления, цели и задачи исполнительных органов государственной власти края. Лекция, подготовленная по проекту "Пропаганда". 2007 г. [Из личного архива Н. В Борисовой]. .

Главное требование, предъявляемое к функционально-целевой модели управления регионом, - структура органов власти должна быть иерархичной и отражать систему целеполагания. Понимая, что регион - сложный объект управления, региональные власти систематизировали те продукты и услуги, которые должно производить государство на региональном уровне. Именно они воплотились в систему целей. Таким образом, краевые власти выделили три основные составляющие развития:

1) люди, живущие в регионе; 2) бизнес, работающий в регионе; 3) территория, на которой живут люди и существует бизнес.

Исходя из этого, была построена система, модель управления Пермским краем, основанная на методике целепологания:

1) развитие человеческого потенциала; 2) экономический рост; 3) развитие инфраструктуры края.

Эти цели и целевые показатели были утверждены в 2006 г. распоряжением губернатора Пермского края.

Экономический рост измеряется с помощью таких показателей, как создание рабочих мест и рост оплаты труда. Конечный интегрированный показатель для оценки экономического роста - это фонд оплаты труда, который формируется на территории Пермского края.

Основным интегрированным показателем развития человеческого потенциала является рост численности населения и рост доли бюджетных услуг, размещаемых на свободном рынке. Этот показатель введен в таких отраслях, как здравоохранение, образование, культура, физкультура, социальная поддержка. В начале 2007 г., в частности, в области здравоохранения были объявлены тендеры на размещение государственных услуг в частном секторе. В итоге по полису ОМС можно получить услуги не только в муниципальных поликлинниках, но и в частных клиниках, где уровень обслуживания и уровень технического оснащения нередко выше, чем в государственных учреждениях здравоохранения. Однако не всегда удовлетворены результатами работы сами врачи, работающие по системе ОМС в частных клиниках: "...Пока не ясно, будем ли мы бороться в следующем году за этот рынок... Нередко услуги, которые мы оказываем по ОМС, приносят не столько доход, сколько убыток нашей клинике..." (из интервью с экспертом, 2.06.2007).

Развитие инфраструктуры - это строительство дорог, линий электропередач, газопроводов, котельных, т. е. всего того, что обеспечивает жизнь человека и работу бизнеса в регионе. Как отмечал на одной из встреч с журналистами руководитель дорожного агентства Пермского края Г. Даниелян (весна 2007 г.), "...следует, безусловно, развивать инфраструктуру, в том числе дороги. Но в дальнейшем эти объекты придется содержать, обеспечивать их работоспособность". Эта нагрузка ложится на плечи людей, проживающих в регионе. Ключевым показателем развития инфраструктуры является снижение стоимости проживания человека на территории края.

При разработке Стратегии социально-экономического развития Пермского края (май-июнь 2006 г.) в ходе обсуждения системы целей и показателей на рабочей группе по блоку "Эффективность государственного управления", к. пол. н. К. Сулимов справедливо обратил внимание представителей администрации (принимавших участие в работе данной рабочей группы) на то, что развитие края немыслимо без муниципальных образований. Поэтому необходимо, как полагает К. Сулимов, при разработке той части модели, которая включает в себя местный уровень, учитывать следующие моменты Фадеева Л., Сулимов К., Борисова Н., Данилова Г., Пунина К. Аналитическая записка, подготовленная по проекту "Стратегии социально-экономического развития" (12 мая 2006 г.) [Из личного архива Н. В. Борисовой]. :

1) На местном уровне отсутствуют/ ощущается нехватка квалифицированных кадров, обладающих определенными социальными и функциональными умениями и навыками. По новому закону об организации МСУ поселения выполняют значительный объем функций и решают ряд существенных вопросов, актуальной задачей становится повышение уровня знаний служащих администраций всех уровней, отвечающих за вопросы права, муниципального имущества, земли, жилья, финансово-бюджетной политики. 2) Существует неясность в разграничении имущества и формировании муниципальной собственности: по закону требуется закончить передачу имущества до 1 января 2008 г. Оставшееся непрофильное имущество муниципалитеты до 1 января 2009 г. должны перепрофилировать или продать. Возникают сложности с определением пообъектного состава имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. 3) Необходимость создания эффективных органов местного самоуправления с учетом интересов и ответственности краевого уровня власти. В федеральном законодательстве предусмотрено четкое разделение всех уровней власти. Так, в Федеральном законе № 122-ФЗ от 22.08.2004 говорится о разделении полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 31.08.2004. № 188.. В Федеральном законе № 131-ФЗ законодательно закреплен список вопросов местного значения. Однако краевая власть полагает зоной своей ответственности весь Пермский край. Основное противоречие региональной политики: как связать между собой региональный патернализм, желание региональной власти "отвечать за все" и законодательно закрепленные полномочия МСУ?

Именно эту противоречивость, существующую между субфедеральным и местным уровнями власти, отмечали ученые-политологи на рабочих группах по разработке проекта Стратегии.

Действительно, в пространственном измерении представители власти, как авторы функционально-целевой модели управления регионом, отдельно отмечали роль территорий, как тех структур, которые обеспечивают горизонтальные связи между блоками. Вся работа по трем заявленным ключевым целям происходит в конкретных муниципальных образованиях, на конкретных территориях. Таким образом, территории - это ключевые участники процесса управления. И поэтому одной из важнейших целей, стоящих перед краевой властью, является развитие муниципальных образований. Целевой показатель здесь - рост доли инвестиционных расходов в местных бюджетах. В частности, в 2005 г. пермские краевые власти в области межбюджетных отношений предложили работать по формуле "18-42-40", которая устанавливает единые и прозрачные правила распределения профицита бюджета и закладывает идеологию экономического стимулирования муниципальных образований на решение наиболее актуальных задач регионального развития. В дальнейшем, в 2006 - 2007 гг., в рамках реализации Национальных проектов в их развитие и дополнение на территории Пермского края совместно с муниципальными образованиями были определены 5 приоритетных региональных проектов: "Новая школа", "Качественное здравоохранение", "Муниципальные дороги", "Достойное жилье" и "Оптимизация системы расселения". Таким образом, к трем основным блокам был добавлен еще один - "развитие муниципальных образований".

Правительство Пермского края, созданное в июне 2006 г., структурно, организационно и функционально соответствует приведенным выше целям. Во главе выделенных целевых блоков стоят заместители председателя Правительства, каждый из которых отвечает за одно из четырех направлений деятельности:

1. Экономический рост. 2. Развитие человеческого потенциала. 3. Развитие инфраструктуры. 4. Развитие муниципальных образований.

Особняком стоят Министерство финансов, Министерство общественной безопасности и Агентство по управлению имуществом.

В рамках реализации административной реформы и введения в действие функционально-целевой модели управления регионом краевые власти предложили следующую номенклатуру ведомств и подразделений, образующих органы исполнительной власти края: министерство, агентство, инспекция.

Министерства Пермского края осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами губернатора Пермского края и Правительства Пермского края сфере деятельности. Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.

Агентства Пермского края осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.

Инспекции Пермского края осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

С точки зрения авторов пермской административной реформы, подобная "функциональная специализация ведомств исключает конфликт интересов между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики" Сулимов К., Пунина К., Троицкая Е. Эффективное государственное управление. Функционально-целевая модель управления, цели и задачи исполнительных органов государственной власти края. Лекция, подготовленная по проекту "Пропаганда". 2007 г. [Из личного архива Н. В. Борисовой]. .

В период с 2005 по 2007 гг. система регионального государственного управления в Пермском крае подверглась серьезным структурным и функциональным изменениям. Во-первых, был осуществлен переход от традиционной к функционально-целевой модели управления. Во-вторых, эта модель управления основывается на иерархической системе целей и описании ожидаемых результатов с помощью системы конкретных количественных показателей. Следует согласиться с оценкой К. Пуниной и К. Сулимова в том, что "региональные власти активно используют принципы "нового менеджеризма", т. е. используют рыночные механизмы при выстраивании системы государственного управления. Иными словами, так называемый "бизнес-стиль" в принятии и реализации политических решений был на практике задействован в системе государственного управления в Пермском крае.

Похожие статьи