"Городская среда и управление городом" - Сущность и характеристика городской политики

Жизнь города зависит от управления городом властями и участия в нем горожан - это два полюса исследований городской политики. Город - место, где происходила и происходит борьба за свои права.

Сложно отличить городскую политику от "просто" политики, как и национальную политику от городской. Говоря о городской политике обычно используют термины местный, региональный. Но это не объясняет этого различия. Сложность состоит в самом понятии "городской", так как оно является и пространственной и политической категорией, связано и с национальной экономикой и политическими процессами, государственными структурами.

Политика укрепления властной вертикали В. В. Путина повлияла на политику российских городских администраций. Говоря о поощрении местного самоуправления сокращается автономия городов, увеличивается их финансовая зависимость от государственного финансирования. В этом нас можно сравнить с Англией - сильная центральная система управления, слабая городская. Вся государственная политика отзывается на управлении городами. Но варианты взаимодействия центральной и городской власти могут быть различными. Например, в США автономия городских властей гарантирована Конституцией, что повлияло на появление самых влиятельных теорий городской политики.

Изучение городской политики требует изучения институтов городского управления, их политических функций, видов и модификаций, социальных и политических последствий их ослабления, роли общественных институтов, риторики изменений и инноваций в городском управлении.

Элитарные и плюралистские модели

Элитарные теории городской политики стремились ответить на вопросы: у кого есть власть в городе и как властвующие ей распоряжаются. Первым ответом была - "элита", "городская верхушка" (Платон, Аристотель, Макиавелли, В. Парето, Г. Моска). Город - это модель политического устройства, в нем правят избранные путем силы, мудрости, интриг, материальных ресурсов. Это правило распространяется и на американские города. Одними из первых методы социальной антропологии применили к городу американские социологи Роберт и Хелен Линд. Они в 1920-1930-е гг. исследовали типичный город среднего запада - Мунси (штат Индиана), назвав его "Миддлтаун", чтобы подчеркнуть его типичность. Две их книги стали классикой социологии. Примечательно, что они обнаружили влияние одной элитарной семьи на разные сферы жизни жителей этого города (верования, предрассудки, бедность и т. д.).

К выводу о власти элит пришел и американский социолог Флойд Хантер (1953) на примере Атланты (назвал "региональный город"). Он ввел термин "структура власти", и исследовал ее с помощью включенного наблюдения и "репутационного метода". Он опросил уважаемых в городе людей, профессионалов на предмет, кто является главным в городе из 175 предложенных персон; какие две городские проблемы являются самыми главными. Далее он опросил 40 человек из этого списка, которые набрали наибольшее количество голосов. Опрос также лидеров различных сообществ. Выводом стало то, что на верхушке городской власти стоят самые крупные бизнесмены, топ-менеджеры, юристы, живущие в одном районе и друг с другом связанные. В их деловых разговорах рождались городские инициативы, которые потом обсуждались в более широких кругах. И, если идея получала одобрение сформированного комитета, она представлялась для публичного обсуждения. Результатом исследования стало понимание того, что "политика", в смысле конкретного направления действия, была определена в ходе неформальных дискуссий городской элиты.

Плюралистская теория противоположна по элитарной по смыслу. Ее сформулировал американский теоретик Роберт Далем в книге "Кто правит?" (1961). Исследование провел в Нью Хейвене (штат Коннектикут). По его гипотезе, ранее городская политика была элитистской, но в ХХ веке ее характер изменился. В городском управлении задействованы самые разные люди и группы давления. Т. е. правит не одна группа, а несколько, среди них могут быть группы до определенной степени противоположных интересов. Следовательно, одна группа не может монополизировать власть. Даль сосредоточился не на репутациях, а на интересах людей, вовлеченных в принятие решений, используя опросники и глубинные интервью. Теоретик признавал, что социальное неравенство неизбежно, и оно сказывается на возможностях политического участия. Но групповая мобилизация приводит к соревнованию между властными коалициями и сокращает последствия неравенства.

Эдвард Банфилд в книге "Политическое влияние" (1961) рассмотрел пример, когда мэр Чикаго создал властную коалицию под своим руководством. Нельсон Полсби во "Власти сообщества и политической теории" (1963) рассмотрел обусловленность решений элиты стратификацией и политическими тенденциями.

Рассмотрев две разных точки зрения можем сказать, что власть в городе заключается в способности определять, какие темы станут предметом политического обсуждения. Неоэлитисты Питер Бахрах и Мортон Баратц в работе "Два лица" (1962) показали, что интересы местной элиты могут быть настолько превалирующими, что интересы горожан даже не становятся предметом обсуждения. Мэтью Кренсон (1971) в продолжение этого разговора привел пример, что до 1970-х гг. проблема загрязнения воздуха промышленными предприятиями не обсуждалась, так как элита убеждала, что это неразрывно связано с экономическим ростом и появлением новых рабочих мест.

Теория машин городского роста

Как стало видно ранее, на складывание теории городской политики повлияли работы, основанные на конкретных примерах из местного контекста. Этот подход получил название "новой городской политики", с ним связаны теории после 1970-х гг. В их центре вопрос - "Для чего управляют?" (Логан, Молотч). Опираясь на политическую экономии. Теоретики обращают внимание на явление бустеризма (от англ. - расширять, проталкивать, рекламировать) - продвижение стратегии быстрого развития города любой ценой. В этой деятельности объединились мэры, предприниматели, владельцы недвижимости и т. д.).

Американскому городскому социологу Харви Молотчу принадлежит метафора "город - машина роста" (1970-е гг.) и статья с подзаголовком "политическая экономия места" (1976). Данная метафора имела место быть еще у Маркса для описания функционирования капиталистической экономии в городах; у Анри Лефевра. Молотч же проблематизировал идею о том, что выгодные для элиты процессы городского развития выгодны для всех горожан. Популяризации этой идеи способствовали прежде всего городские власти. Отчетливо сформулировали эту идею такие теоретики как Пауль Питерсон в книге "Пределы города" (1980) - "политика и программы тогда осуществляются в интересах городов, когда они поддерживают или увеличивают экономическое положение, социальный престиж или политическую власть города в целом". Но Молотч предположил, что экономический рост городов не всегда тождественен увеличению суммы общественных благ. "Машина роста" - это не город, а коалиция элит, извлекающая прибыль из городской земли; стремление к росту - их ключевая действующая мотивация. Молотч первый, кто отчетливо и критично описал доминирование в послевоенной американской политике идеологии роста.

Молотч показал, что даже сильные города (Нью-Йорк) должны участвовать в компаниях роста, продавая свои города международному и национальному бизнесу, но отстаивая при этом свои политические интересы. Он был первым кто показал, опираясь на факты, что власть имущих, стратегии роста не всегда сопровождаются новыми рабочими местами и адекватной социальной политикой. Его концепция машины роста состоит из трех компонентов: 1) коалиция элит; 2) лоббирование элитами роста как отвечающего их долговременным экономическим интересам; 3) диспропорция в выгодах от роста.

Джон Логан и Харви Молотч в книге "Городские состояния" (1987) противопоставили теорию роста экологическому подходу чикагской школы (недостаток - допущение "невидимой руки рынка", устанавливающей равновесие в расселении горожан) и марксистскому подходу (недостаток - сведение города к месту эксплуатации капиталистического накопления). Авторы говорят, что развитие города объясняется напряжением между владельцами городской недвижимости и жителями; между противоборствующими группами бизнес-элит. Коалицию роста составляют элиты, политики, массмедиа, коммунальные предприятия. Вспомогательные участники - университеты, профсоюзы, учреждения культуры, владельцы малого бизнеса. Каждая группа преследует свои цели, убеждая население, что от роста и вложений в него выиграют все. Совокупный рост изображается как общее благо. В действительности же консенсус между городскими группами элиты возникает только по вопросу роста. Позитивная оценка роста позволяет членам коалиции работать независимо от различных целей. Но результаты роста распределяются неравномерно - потребительская стоимость большинства обменивается на меновую стоимость нескольких.

Чтобы понять, как конкретные места города циркулируют на рынке недвижимости авторы ввели понятие специальной потребительской стоимости, для того, чтобы зафиксировать субъективную ценность того или иного места для жителей. Специальная потребительская стоимость отличает место т других товаров - место открывает доступ к другим благам и людям, доступ прекращается при перемене места жительства. Таким образом "переживания и мотивы фокусируются на определенном месте". Качество жилого района, его ресурсы определяют жизненные шансы всех жителей. Владельцы устанавливают специальную меновой стоимость своей недвижимости, стараются ее поднять, но сталкиваются с препятствиями в экономической активности. Так по-разному стоят квартиры на разных этажах одного дома. Еще одно отличие недвижимости - она не создается только частным образом - необходимы согласования с правительством и внешними инстанциями.

Логан и Молотч предлагают социальную типологию предпринимателей рынка недвижимости. Первый тип - "везучие" - унаследовали собственность или получили ее в случае счастливого стечения обстоятельств. Второй тип - "активные" - ищут удачные места для вложений. Третий - "структурные спекулянты" - предсказывают изменение стоимости, могут ускорить этот процесс в устраивающем их направлении. Четвертый - самый важный в модели роста - конкурирующие группы элиты сотрудничают с правительством, объединяются под прикрытием доктрины ценностно-нейтрального развития города, т. е. идеи, что только свободный рынок определяет использование земли. Но рынок социально конструируется - кто им владеет, тот и контролирует его так, как ему это выгодно. Авторы описывают различные махинации элит - лоббирование, манипулирование и различные способы получения поддержки власти. При этом роль активистов местных сообществ двусмысленна - отстаивая, например, ограничения по зонированию земли в пользу жителей, они способствуют успеху предпринимателей в деле повышения ренты.

Большинство российских городов превращены в "машины роста" - еще не циркулируют метафорические выражения, но дискурсивно выражаются именно те социальные и политические тенденции, какие эта совокупность метафор фиксирует. Это связано с коммодификацией городов.

Политические аспекты развития постсоветских городов и американских различаются по степени и характеру оспаривания интересов коалиции бизнесменов и политиков активистами местных сообществ и прогрессивными политиками. Барбара Ферман в книге "Бросая вызов машине роста" (1996) проводит корпоративное исследование Чикаго и Питсбурга и показывает, как местные сообщества в Питсбурге, действуя в благоприятном политическом климате широкой гражданской поддержки, отстаивают свое прогрессивное видение строительства жилья и экономического развития в целом. И наоборот, в Чикаго вызов стратегиям был брошен на электоральной арене, где преобладали делегированные от районов политики, рубящие на корню активность местных сообществ. Как результат, чикагская машина роста не встретила никаких препятствий. Российские машины роста боле похожи на чикагские - в России последнего десятилетия исход дела удручающе предсказуем.

Теории городских режимов

Интерес к неформальной стороне действий городских властей воплотился в дискуссии по поводу различных городских режимов. Понятие городского режима фиксирует неформальные управляющие коалиции, реально принимающие решения и определяющие городскую политику. Городской режим - это "формальные и неформальные соглашения, на основе которых общественные органы и частные интересы действуют вместе для принятия и исполнения управленческих решений" (Кларенс Стоун, 1989). Данное понятие возникло у Стоуна в процессе исследования 40-летнего периода неформального партнерства между городским правительством и бизнес-элитой в Антанте. У каждого свои интересы. У власти - в расширении поддержки со стороны общественности, у бизнеса - в увеличении прибыли. Городской режим складывается из конфликта между экономической и политической логиками в рамках правящей коалиции, в центре которой - члены городского правительства. Но решающие ресурсы для коалиции находятся в руках частных лиц, с ними необходимо сотрудничать. Взаимные обязательства формальных и неформальных участников коалиции - органическая часть реальных соглашений, посредством которых ведется управление. Так, в Антанте сильный режим сложился на основе межрасовой коалиции белой элиты и черного среднего класса. Но управленческие соглашения выходят за пределы круга "инсайдеров", затрагивая степень приверженности горожан принимаемым решениям. Городской режим сложно категоризировать как объект. В одной стране может насчитываться десятки городских режимов.

Деннис Джад и Пол Кантор (1992) выделили четыре цикла развития городских режимов в США. До 1870-хгодахв городах-антрепренерах все было под контролем купеческой элиты. До 1930-х в период бурной индустриализации и иммиграции, бизнес должен был работать с политическими представителями иммигрантов - политика города машин. С 1930 по 1970 гг. - время наибольшего государственного вмешательства. В коалиции Нового курса экономическое развитие городов стимулировалось федеральным правительством, которое следило за расширением базы Демократической партии. Когда этнические меньшинства набрали вес наступил период экономического роста и политического включения. Теория городского режима позволяет исследовать степень участия бизнеса в городской политике и его мотивацию.

Институциальные теории

В этой группе теорий отстаивается тезис о том, что в центре городской политики лежат формальные политические институты города, обладающие властью, источником которых является суверенность национальных государств. В основе этих теорий лежат идеи Макса Вебера о неразрывной связи модерных обществ и административных систем и о власти как о способности личности навязать другим свою волю, изменяющей характер действия в зависимости от типа общества. В традиционном доминировании легитимность строилась на праве наследования. В харизматическом доминировании - на особых качествах личности. В рационально-правовом - на бюрократических навыках и рациональных правилах администрирования. Образованные управленцы по Веберу - ключевые деятели общества модерности. Нео-веберианцами, представителями "городского менеджеризма" являются те, кто помещает городское правительство в центр городской политики.

Автор теории городского менеджеризма - английский социолог Рэй Пол (1960-1970-е гг.). Город - организованная система распределения ресурсов (земля, капитал, здания, образование), проявляющаяся в идентифицируемых способах организации городского пространства и неизбежно приводящую к систематическому воспроизводству социального неравенства. Чтобы понять логику способов организации городского пространства необходимо изучить путь мотивации и идеологии "городских менеджеров" (муниципалитеты, планировщики, застройщики, банкиры), так как они решают где и что строить. Контролируя доступ к часто скудным ресурсам, они определяют социопространственное распределение населения. Пол обращает внимание на то. Что эти люди подвержены воздействию разнообразных факторов и сил, находящихся вне их контроля: политические, экономические, пространственные. Среди пространственных есть фактор "упрямства расстояния" согласно которому два человека/коллектива не могут занимать одно место в пространстве, только по соседству и так до бесконечности ("тирания пространства"). Второй - "инерция использования" - стихийно сложившийся вариант использования одного места предопределяет то, как оно будет использоваться в будущем. Третий - конформизм соседства" - использование участка земли определяется тем, как используется земля по соседству. Эти группы "сил" ограничивают возможности городских игроков, поэтому Пол описывает не их влияния, а "вмешательства" и "посредничества" в процессах, которые никто не контролирует. Некоторые современные философы развивают эту мысль говоря о невозможности беспроблемного приписывания ответственности за происходящее какому-то одному правителю или инстанции - в мире слишком сложно переплетены процессы.

Мэтью Кренсон (1971) описывает как сплоченно действуют городское правительство и политические партии, чтобы не обращаться к городской общественности и не учитывать социальные интересы. Английский исследователь Синтия Кокберн (1977) показывает, что слабая общественность дает властям возможность преследовать лишь свои интересы.

Эта группа теорий ярко представляет моменты городской политики в России. Городское правительство совмещает в своей деятельности экономическую и политическую логики. Экономическая проявляется в том. Что правительство - главный "стейкхолдер" в городской экономике, предоставляя рабочие места и потребляя товары и сервисы. Политическая - в избирательном представлении политических и правовых привилегий. У правительства их гораздо больше, чем у частного бизнеса. Например, ограничивать движение общественного транспорта, зонирование земли, экспроприирования частной собственности.

В действиях городского правительства существенную сложность привносит факт переложения на города налогового кризиса, и перекладывания ответственности за затраты на социальные нужды, что тяжелым образом сказывается на бедных городах, где особенно остра нужда в социальных выплатах.

Налоговые кризисы зависят от общего состояния экономики. Например, когда затраты на социальные нужды растут, а доля налогоплательщиков падает. Социальные средства сокращают, а политика банковских кредитов определяется консервативными контролирующими инстанциями, а не нуждами населения.

Похожие статьи




"Городская среда и управление городом" - Сущность и характеристика городской политики

Предыдущая | Следующая