Формирование государственной политики в сфере культуры и ее государственно-правовое регулирование

Государственная культурная политика РФ на рубеже XX-XXI вв. осуществляется в условиях новой общественной системы, поляризации социального расслоения, трансформации представлений о ценностях, отсутствия общенациональной консолидирующей идеи. В этой связи роль духовности и культуры как отдельного человека, так и общества в целом неизмеримо возрастает. Именно культура как социальный институт способна обеспечить общественную стабильность, консолидировать государство и общество на решение важнейших национальных задач.

Межправительственная конференция по использованию культурной политики в интересах развития (Стокгольм, март-апрель 1998 г.) определила содержание культуры как весь комплекс наиболее ярких духовных, материальных, интеллектуальных и эмоциональных черт, характеризующих общество или социальную группу. Культура включает в себя не только искусство и литературу, но и образ жизни, основные права человека, систему ценностей, традиции и мировоззрение. В таком широком истолковании она означает "всю жизнь человеческую". Культура воздействует на качество жизни отдельных людей и сообществ, является залогом стабильного развития и потенциально приводит к увеличению экономических и социальных благ. Это было признано в докладах ЮНЕСКО ("Наше творческое многообразие, 1996 год") и Совета Европы ("Стремление к целостности", 1997) по результатам исследования в целом ряде стран, в том числе Франции и Великобритании.

Оптимальная культурная политика исходит из совокупности универсальных общечеловеческих норм и ценностей, отечественных традиций. Такой подход к ее определению учитывает всю палитру этнической и региональной культур, соединяет их в единое культурное пространство.

Методологически правильно рассматривать культурную политику в широком и узком, прикладном смысле. В широком плане она учитывает культурные аспекты всех государственных программ экономического, экологического, социального, национального развития. В этих целях федеральные и региональные программы создания производственной инфраструктуры должны быть непременно подвергнуты обязательным гласным и независимым экспертизам специалистов в области культуры. В узком смысле слова культурная политика предполагает разработку концепции функционирования и дальнейшего прогресса систем образования, науки, культуры, создание в этих целях совокупности норм и принципов, предопределяющих содержание, развитие, распространение культуры, регулирование тенденций прогресса духовно ценностных аспектов общественной жизни.

В отечественной научной литературе, диссертационных исследованиях, анализирующих политику государства в области культуры, мы находим несколько определений и подходов к этой проблеме. Как полагает исследователь В. Е. Белановский, имеются три ее модели: во-первых, консервативная модель, которая исходит из особого пути России и ее исторического развития; во-вторых, коммерческая, предполагающая интеграцию России в мировую экономическую и культурную системы; в-третьих, модель диалога культур, которая основывается на партнерском участии России в мировом культурном развитии и позволяет поддерживать социокультурную динамику в стране.

Определяя особенности культурного процесса в России в постсоветский период А. Я. Флиер, например, исходит из включения всех направлений государственной политики в целом во всей многоуровневости ее аспектов в решение задач модернизационного процесса. Притом сама государственная культурная политика выделяется как особая система социокультурных процессов. К наиболее важным из ее приоритетных целей он относит: во-первых, построение новой аксиологии бытия, творчески соотносящей национальные и исторические традиции с задачами социокультурной модернизации; во-вторых, помощь населению в выработке новых форм самоопределения и самовыражения; в-третьих, всемерное развитие духовного компонента; в-четвертых, приобщение людей ко всему многообразию культур человечества; в-пятых, воспитание демократического и плюралистического миропонимания.

При определении особенностей культурного процесса на современном этапе исследователи особое внимание обращают на региональную и этническую пестроту культурного пространства России, что порождает необходимость при проведении федеральной культурной политики исходить из некоторых универсальных в своей общечеловечности норм и принципов, которые явились бы основанием, скрепляющим локальные культуры в их конструктивном взаимодействии в "единое культурное пространство". К числу таких принципов как ориентиров культурной политики государства можно отнести, во-первых, принцип открытости и демократизма в структурировании культурной политики при сохранении преемственности культурного развития, равенства прав и возможностей всех граждан и социальных групп в создании и использовании материальных и духовных ценностей; во-вторых, принцип регулирующей роли культурной политики государства в формировании социокультурной ситуации; в-третьих, максимальный учет культурной самобытности людей, различных локальных и территориальных сообществ; в-четвертых, принцип единого культурного пространства и др. При этом осуществление этих принципов возможно лишь в том случае, если культурная политика выступает составной частью общей государственной политики.

С учетом экономической, политической и социальной ситуации в России обязательным направлением культурной политики является создание единого социокультурного пространства, в котором обитают разные субъекты, согласные соблюдать общие нормы, несмотря на различие интересов. Эти нормы обеспечивают устойчивые связи культурной среды на пространстве России, содействуя тем самым возрождению национальных культур народов и этнических групп России как необходимое условие преодоления напряженности в межнациональных отношениях и противоречиях.

Государство является фундаментом устойчивости и самостоятельности национальных культур, гарантирует им право на самовыражение и самореализацию, охраняя общий культурный генофонд российского народа. В настоящее время становится все более осознаваемым стремление людей сохранить свою культурную самобытность, оградить от стандартизации духовные ценности.

Многие исследователи, обращаясь к проблеме взаимоотношений государства и культуры, делали акцент преимущественно на финансовой стороне. Так, О. Богачева, опираясь на исследования канадских социологов, приводит классификацию, согласно которой можно выделить три типа взаимоотношения государства и сферы культуры. Каждому из них соответствует своя модель государственного финансирования культуры и искусства, а значит и политика в этой области. Государство-вдохновитель: его характеризует косвенное влияние на культуру посредством стимулирования спонсорства и меценатства за счет предоставления налоговых льгот -- такая модель действует в Швейцарии и США; Государство-патрон: здесь оно изолирует сферу культуры от прямого влияния политики, создавая посреднические структуры, которые распределяют получаемые из бюджета средства по собственному усмотрению, руководствуясь своими критериями -- эта модель характерна для Великобритании и Нидерландов. Государство-архитектор: в этом случае выработке культурной политики придается особое значение и осуществляется активное влияние на развитие отраслей культуры через систему государственного аппарата -- такая политика характерна для стран Северной Европы.

Несколько иная классификация взаимоотношений государства и культуры предложена А. В. Каменец. Автор выделил следующие роли государства в управлении культурой. Помощник: государство непосредственно стимулирует частные и коллективные вложения в сферу культуры (США). Архитектор: государство через определенные каналы (министерства, департаменты и другие органы власти) финансирует культурные программы. Культурная политика в данной ситуации является частью социальной политики, и основной ее целью становится улучшение благосостояния населения (Франция). Инженер: как правило, здесь государство располагает собственной материальной базой в сфере культуры и поэтому заботится об использовании имеющейся инфраструктуры в целях воспитания, образования людей (страны Восточной Европы). Меценат: государство не вмешивается в творческий процесс, а действует через специальные советы искусств, которые распределяют субсидии, поддерживают различные организации культуры (Англия).

Югославские исследователи М. Драгичевич-Шешич и Б. Стойкович предложили свою классификацию государственной политики в сфере культуры, выделив пять основных моделей. Либеральная модель: государство провозглашает "нейтралитет" в области культуры, не вмешивается в ее автономию. Основную роль в регулировании культурной жизнью играют различные фонды (США). Частично-государственная модель: предполагает делегирование государством своих обязательств в области культуры специальному органу (художественному совету) (Великобритания, Ирландия). Бюрократическо-просветителъная модель: отличается абсолютной властью государства над культурой и контролем, осуществляемым посредством политического и идеологического аппарата (социалистические страны а также Швеция и Голландия. В последних отсутствует непосредственное вмешательство государства в творческий процесс).

Престижно-просветительская модель: культура трактуется как фактор национальной самобытности. На государство возложена ответственность за национальное достояние, поскольку это связано с престижем страны на международном уровне (Франция). Национально-эмансипационная модель: характерно развитие и сохранение самобытной культурной традиции, которая подавлялась в предшествующие периоды истории. Часто культурная политика здесь страдает национализмом и даже шовинизмом. Другой чертой этой модели является распространение элементарной культуры среди населения. Эта модель характерна для развивающихся стран (Сенегал, Перу), встречается она и в бывших советских республиках (Кыргызстан, Молдавия).

Несмотря на некоторые различия в приведенных классификациях, они демонстрируют наличие нескольких вариантов реализации государственной культурной политики; возможность существования культуры без жесткого контроля со стороны государственных органов; предлагают различные пути привлечения негосударственных инвестиций в сферу культуры; показывают, что сфера культуры даже в развитых странах не может обходиться без поддержки государства, прямой или косвенной.

С нашей точки зрения, для России 90-х гг. наиболее близка модель государства-инженера, характерная для стран Восточной Европы. Это сходство обусловлено длительным периодом строительства социализма и, как следствие, наличием мощного государственного сектора в сфере культуры. Характерен и утилитарный подход к сфере культуры, которая служила одним из механизмов реализации идеологической доктрины.

В России культурная политика в эти годы характеризовалась отказом от цензуры и государственного попечительства. В определенной степени преувеличивалась роль рыночных механизмов. Сам процесс формирования системы управления сферой культуры претерпел определенные изменения. Осуществлена передача значительной части полномочий в этой области регионам. Стала активно разрабатываться идея целевого программного финансирования, которая предполагала реализацию наиболее значимых проектов в сфере культуры. Государство официально отказалось от монополии в сфере культуры и перешло к долевому участию в реализации конкретной политики.

Последнее подтверждается схемой управления учреждениями культуры. Вертикаль власти сохранилась только в органах исполнительной власти. Но и там она стала менее жесткой, а региональные органы власти получили значительные полномочия. Министерство культуры России сохранило за собой функцию координации культурной политики в целом по стране. В регионах, кроме Департамента культуры, при Администрации создавались комитеты, которые занимались вопросами культуры.

Официальный статус учреждений культуры определялся новой Конституцией РФ 1993 года. Согласно ст.44 каждый гражданин имеет право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям. Гражданам вменялось в обязанность забота о сохранении культурного наследия.

До принятия Конституции был принят ряд законопроектов, имеющих важное значение для российской культуры. К их числу можно отнести "Основы законодательства Российской Федерации о культуре", принятые в октябре 1992 года. Впервые в отечественной законодательной практике в этом документе формулируется понятие государственной культурной политики (политики государств в области культурного развития) как совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также как сама деятельность государства в области культуры. Предусматривалось, что законы и иные нормативные правовые акты РФ, субъектов Федерации и правовые акты органов местного самоуправления по вопросам культуры не должны противоречить "Основам законодательства Российской Федерации о культуре". В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации и правовых актов органов местного самоуправления по вопросам культуры "Основам законодательства Российской Федерации о культуре" действуют нормы, исключающие противоречия. Данный законопроект, по мнению исследователей, явился в большей степени декларацией намерений, чем реально действующим механизмом, но, тем не менее, его содержание принципиально отличалось от советского законодательства. Согласно "Основам законодательства", государство брало на себя обязательства регулировать культурную деятельность в следующих областях: выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства; художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы; самодеятельное (любительское) художественное творчество; музейное дело и коллекционирование; книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства; эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области; научные исследования культуры; международные культурные обмены; производство материалов оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей; иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.

Как видим, государственное регулирование должно было охватывать все сферы культурной деятельности как традиционные, так и новые направления.

В "Основах законодательства РФ о культуре" определялись обязанности государства в сфере культуры, связанные с обеспечением общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан; поощрением деятельности граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию; предоставлением налоговых и других льгот, способствующих развитию культуры и ее материально-технической базы; осуществлением бюджетного финансирования организаций культуры; обеспечением свободы и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности; устранением какой-либо монополии в сфере культуры; осуществлением протекционизма по отношению к юным талантам, творческой молодежи, а также по отношению к национальным культуре и искусству; выявлением, учетом, изучением, реставрацией и охраной памятников истории и культуры.

Впервые в России на законодательном уровне была ограничена степень вмешательства государства в культурную сферу, в первую очередь в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры. Кроме того государству, как и другим организациям, запрещалось заниматься пропагандой войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, а также распространением порнографии.

Закон указывал на обязательность учета культурных аспектов во всех государственных программах, поскольку культуре отводилась основополагающая роль в процессе развития и самореализации личности. Признавалась и необходимость повышения общего культурного уровня граждан. В "Основах" большое внимание уделено национальной культуре. Третий раздел "Права и свободы народов и иных этнических общностей в области культуры" содержит ст.20 "Право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности народов и иных этнических общностей", ст.21 "Право на культурно-национальную автономию", ст.22 "Протекционизм государства в отношении культур малочисленных этнических общностей", ст.23 "Культурно-национальные организации соотечественников за пределами Российской Федерации", ст.24. "Культурно-национальные организации иных государств в Российской Федерации". В ст. 10 формулируется право на творчество: "Каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями. Право человека заниматься творческой деятельностью может осуществляться как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любительской) основе. Профессиональный и непрофессиональный творческий работник равноправны в области авторского права и смежных прав, права на интеллектуальную собственность, охрану секретов мастерства, свободу распоряжения результатами своего труда, поддержку государства".

Еще до "Основ законодательства РФ о культуре" было принято постановление Президиума Верховного Совета РСФСР "О мерах по социально-экономической защите культуры и искусства в условиях перехода к рыночным отношениям", согласно которому для творческих союзов сохранялись все виды налоговых льгот[16]. Однако эти решения не могли возместить отсутствие законодательных актов, регулирующих государственные и общественные отношения в области культуры. Тем не менее, принятые в первые годы становления РФ документы "О социально-экономической защите и государственной поддержке театров и театральных организаций в РСФСР", "Положение о театре в РСФСР", "Положение о принципах государственного финансирования государственных и муниципальных театров в РСФСР" имели принципиальное значение не только для театров, но и для других сфер художественного творчества. В них было законодательно закреплено положение о том, что именно государство является гарантом развития театрального искусства, что государственная поддержка театров является одним из важнейших социально-экономических обязательств государства. Знаком принципиального изменения государственной политики в области культуры можно считать наделение театра всеми правами, обеспечивающими свободу творческой деятельности, независимость в выборе художественных направлений, репертуара, в принятии решения о публичном исполнении спектакля, публикации рекламных материалов, а также предоставление театрам права самостоятельно формировать свою экономическую программу, определять порядок реализации билетов, других услуг и продукции.

Позднее, 22 апреля 1992 г. принимается постановление Правительства РФ "О мерах государственной поддержки культуры и искусства в период экономических реформ". Однако, как показал анализ, конкретных мер по созданию таких условий в нем не было, это была скорее декларация о намерениях, обязывающая министерства и ведомства разработать и представить Правительству РФ предложения по облегчению налогового бремени деятелей и организаций культуры и искусства, кинематографии и архивной службы, творческих союзов, а также юридических лиц, направляющих свои средства на поддержание культуры. Некоторые из этих поручений в последующие годы были выполнены, другие положительного решения не получили.

Основы региональной культурной политики получили отражение в федеральных и местных законах: "О национально-культурной автономии", "О национальных меньшинствах", "О национально-культурных объединениях", "О статусе национальных советов, районов, округов, поселений и о национальном районе, уезде, поселке, сельском поселении", "О местном самоуправлении", "Основы законодательства Российской Федерации о правовом статусе малочисленных коренных (аборигенных) народов России", "О развитии этнических культур и языков" Они определяли правовые основы национально-культурной автономии, взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей, форм национально-культурного развития, а также дифференцированный подход к развитию культуры типологически различных народов и этнических групп, ориентирующийся на существующие в этой сфере международно-правовые нормы.

Наделение национально-культурных автономий правом создавать негосударственные учреждения национальной культуры, организовывать творческие союзы, проводить массовые мероприятия в области национальной культуры, учреждать организации, занимающиеся художественными народными промыслами и ремеслами, издавать литературу на национальных (родных) и иных языках и т. д. создавали реальные предпосылки сохранения и развития национальной культуры всем этническим общностям. Определялись соответствующие обязанности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Границы культурных регионов, национальных культур, как правило, не совпадают с административно-территориальным делением, хозяйственным и экономическим районированием. Поэтому межрегиональные связи - важнейшее направление культурной политики, противостоящее центробежным тенденциям.

Исследователь Т. В. Мельник выделяет следующие совокупные принципы региональной культурной политики. Во-первых, принцип проблемно-целевой ориентации культурной политики, предполагающий решение территориальных проблем с учетом возможностей социально-культурной деятельности, а также проблем конкретных социальных групп и категорий населения, составляющих социальную базу культурной политики. Во-вторых, принцип идеологизации социокультурной деятельности в контексте актуализации и интеграции национально-региональных ценностей, способствующих преодолению социальной и межэтнической напряженности, объединению социума для совместного решения проблем, имеющих не только региональный, но и глобальный характер. В-третьих, принцип самоорганизации социально-культурной жизни, реализация которого позволит в максимальной степени использовать энергию саморазвития культуры, ограничить возможности административного и некомпетентного вмешательства в культурную жизнь. В-четвертых, принцип обеспечения многообразия, полифоничности социально-культурной жизни региона предполагающий многосубъектность социокультурной деятельности, альтернативность проектов, программ, концепций, идей. В-пятых, принцип диалогичности культурных процессов, раскрывающийся через содержательный и взаиморазвивающий диалог ценностей, мировоззрений, укладов, образов жизни, который возможен при условии их культурной равноценности и через понимание культуры как саморазвивающейся системы. В-шестых, принцип индивидуализации культурной жизни, предполагающий восстановление связи культурных процессов с личностью творца, актуализацию скрытых в отечественной и мировой истории нравственных референтов[17].

Следует согласиться с отечественными исследователями, которые выделяют факторы формирования культурной инфраструктуры региона: социально-педагогические и культурные центры, сочетающие досуговые, воспитательные, познавательные и трудовые функции; культурно-просветительные общества, национально-культурные центры, объединения, ассоциации и т. п. К примеру, в 90-е гг. этнокультурное развитие Северного Кавказа осуществляли, наряду с государственными учреждениями культуры, национально-культурные центры. В этом регионе возникло более 100 национальных и культурных обществ и движений, в основном ставящих своей целью возрождение национальных обычаев и культуры. В результате национально-культурные центры стали инициаторами проведения научных, творческих и образовательных конференций по проблемам взаимовлияния культур и возрождению этнической культуры своего народа, этнического самосознания и самоидентификации в многонациональной России. Так, например, в Республике Адыгея - это народный форум "Адыгэ-Хасэ", греческая община "Арго", "Союз славян Адыгеи", общественная организация курдов "Агры". В республике Дагестан - лезгинский культурный центр "Шарвили", лакское общество культуры "Новолуние", культурно-историческое общество "Цахурве", общество защиты языков и этнокультуры, общество интерэтнических связей "Интертюрк", кумыкский культурный центр, народно-демократическое движение "Салават", общественно-политическая "Русская община" и др. В Республике Ингушетия - общенациональный союз "Даймокх", родовое общественное движение "Цори". В Кабардино-Балкарии - Конгресс кабардинского народа, организация "Адыгэ-Хасэ", Ассоциация "Крым-Кавказ", Международная черкесская организация, В Карачаево-черкесской Республике - общественная организация "Адыгэ-Хасэ", общественная организация "Бирлик". В Республике Северная Осетия-Алания -греческое общество "Прометей" и др.

В Краснодарском крае культурно-этнические общества объединились под эгидой Центра национальных культур. В его составе - Координационный совет армянских культурных обществ Краснодарского края, Общество украинской культуры Кубани, Общество русской культуры, Общество еврейской культуры "Шолом", Общество курдской культуры памяти Ахмеда Хани, Краевой центр культуры народов Дагестана, краевое отделение общества турок-месхетинцев "Ватан" и др.

В "Основах законодательства о культуре", согласно идее децентрализации власти, было установлено разграничение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти при сохранении общей задачи - обеспечения доступа к культуре и участия в ней каждого гражданина страны.

К ведению федеральных органов власти относится: обеспечение прав и свобод человека в области культуры; установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ культурного развития; правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка распоряжения национальным культурным достоянием Российской Федерации; формирование федерального бюджета, федеральных фондов развития культуры; установление налоговых льгот, бюджетного финансирования государственных и муниципальных организаций культуры; финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении; координация внешней политики в области культурного сотрудничества; регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей; определение принципов государственной политики в области подготовки кадров, занятости, оплаты труда, социальных гарантий, норм и льгот; создание единой системы информационного обеспечения культурной деятельности в Российской Федерации; создание Свода памятников истории и культуры Российской Федерации.

К ведению органов государственной власти на региональном уровне в области культуры относятся: осуществление федеральной политики в области культуры, разработка на ее основе территориальных и иных программ сохранения и развития культуры, их реализация, финансовое и материально-техническое обеспечение; формирование территориальных и иных органов государственного регулирования культурной деятельности; создание, реорганизация и ликвидация организаций культуры соответствующего подчинения; формирование фондов развития культуры и утверждение объемов средств, направляемых на финансирование культуры в государственных бюджетах республик в составе Российской Федерации, местных бюджетах, установление местных налогов и сборов на цели культурного развития, региональных нормативов финансирования культурной деятельности; международные культурные связи; установление дополнительных льгот, видов и норм материального обеспечения организаций и работников культуры; организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников культуры.

К ведению органов местного самоуправления в области культуры относятся: осуществление государственной политики в области культуры на своей территории; формирование местных бюджетов и фондов развития культуры, разработка и принятие местных нормативов финансирования культуры; регулирование в пределах своих полномочий и компетенции отношений собственности в области культуры; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных организаций культуры, регистрация организаций культуры на подведомственной территории; создание и ликвидация местных органов управления в области культуры, определение их структуры и полномочий, назначение руководителей местных органов управления в области культуры; назначение руководителей муниципальных организаций культуры; строительство зданий и сооружений муниципальных организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий; контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности организациями культуры.

Органы государственной власти и управления как федерального, регионального, так и местного уровней не могут вмешиваться в решение вопросов, отнесенных к ведению других органов. Учитывая, что региональным и местным органам власти было дано право на разработку собственного законодательства, установление льгот и т. п., для них были определены следующие условия: действие данных законодательных актов имеет силу только на определенной территории; их содержание не должно противоречить действующему Российскому законодательству.

Важнейшим средством по реализации государственной политики в сфере культуры является система финансирования. "Основы законодательства по культуре" содержат ряд принципиально новых положений. Во-первых, сфера культуры переводилась на многоканальную систему финансирования, включающую в себя несколько источников поступления средств: федеральный, региональный, муниципальный бюджеты, поступления от спонсоров и организаций, фондов развития культуры, а также доходы от собственной деятельности. Во-вторых, основой государственных гарантий сохранения и развития культуры в РФ по-прежнему является государственное финансирование, и поступление внебюджетных средств не должно снижать объема бюджетного финансирования. В-третьих, четко определялись процентные отчисления на культуру из бюджетов различных уровней: из федерального бюджета - 2%, из местного - не менее 6%. Отметим, что действие именно этой статьи, обеспечивающей функционирование всей системы, неоднократно приостанавливалось в связи с отсутствием средств в федеральном бюджете. Региональные и местные бюджеты также не обеспечивали необходимого финансирования.

"Основы законодательства РФ о культуре" заложили фундамент для дальнейшего законотворчества в данной сфере деятельности, определив основные принципы государственной политики. В течение нескольких лет был разработан и утвержден ряд законов, касающихся различных организаций: "Основы законодательства об архивном фонде РФ и архивах" (июль 1993), Федеральный закон "О музейном фонде РФ и музеях в РФ" (май 1996), Федеральный закон "О библиотечном деле" (декабрь 1994), Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов" (декабрь 1994). Данные законодательные акты регламентируют в комплексе основные принципы деятельности указанных учреждений культуры.

Были приняты Федеральные законы "О вывозе и ввозе культурных ценностей" (апрель 1994), "О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории РФ" (февраль 1997), которые затрагивали проблемы международных отношений в сфере культуры. Если последний узаконивал положение многих коллекций, попавших в страну после Второй мировой войны, то первый в большей степени направлен на обеспечение законодательной базы по этому вопросу.

Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии в РФ" (август 1996) стал своего рода ответом на кризисную ситуацию, в которой оказался отечественный кинематограф после перехода к рыночным механизмам хозяйствования. Закон гарантировал государственную поддержку и протекционизм по отношению к производству национальной кинопродукции.

Ощутимая утрата культурных традиций, народной культуры обусловила принятие Указа Президента РФ "О мерах государственной поддержки народных художественных промыслов", а позже Федерального закона "О народных художественных промыслах" (январь 1999), который предусматривает государственную поддержку художественных промыслов в целях сохранения и развития национальной культурной традиции.

Аналогичные цели преследовали указы Президента РФ, направленные на поддержку культуры и искусства РФ. Реальные результаты по их выполнению были мало ощутимы. Тем не менее можно констатировать, что государство к середине 1990-х гг. пришло к выводу о том, что культура не может развиваться без его поддержки.

В 1993 г. были учреждены 1000 государственных ежемесячных стипендий для выдающихся деятелей культуры и искусства России и талантливых молодых авторов литературных, музыкальных и художественных произведений, 500 ежемесячных государственных стипендий в размере 100 тыс. рублей для выдающихся деятелей культуры и искусства России и 500 ежемесячных государственных стипендий в размере 50 тыс. рублей для талантливых молодых представителей творческой интеллигенции присуждаемых на срок до трех лет. С 1 января 1997 г. размеры стипендии были установлены в сумме, равной 8-кратному минимальному размеру оплаты труда. Были учреждены президентские премии, государственные стипендии, гранты. Постепенно сложилась масса именных премий, которые выплачивались из средств различных Фондов. Региональные власти получили возможность учреждать свои премии. Это позволило значительно расширить число стипендиатов и обеспечить моральную и финансовую, необлагаемую налогами, поддержку творческим работникам.

В бюджете РФ на 1994 и последующие годы предусматривалось направить творческим союзам и их отделениям на местах средства, полученные от уплаты налога на добавленную стоимость и внесенные в республиканский бюджет РФ производственными предприятиями творческих союзов и их отделениями на местах, при условии расходования этих средств на социальные и творческие нужды этих союзов. Во исполнение Указа Президента РФ Государственная налоговая служба России в июле 1994 г. направила Письмо "Об оказании государственной поддержки Российскому фонду культуры", которым ему передавалось в бессрочное и безвозмездное пользование зданий для использования в сфере культуры.

Указами Президента РФ давалось поручение Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом и его территориальным органам оказывать содействие в решении вопросов: во-первых, оформления прав собственности творческих союзов РФ на объекты недвижимого имущества, находящиеся на балансе творческих союзов и их отделений; во-вторых, передачи в бессрочное и безвозмездное пользование творческим союзам РФ и их отделениям на местах занимаемых ими зданий, находящихся в федеральной собственности. Органам исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга рекомендовалось передавать в бессрочное и безвозмездное пользование творческим союзам РФ, их отделениям на местах занимаемые ими, а также их предприятиями и организациями здания и объекты социально-культурного назначения, находящиеся ранее в государственной собственности.

Указами Президента РФ предусматривалось также централизовать, с согласия органов местного самоуправления, в соответствующих бюджетах часть средств, необходимых для обеспечения технического переоснащения организаций культуры и кинематографии, целенаправленного пополнения фондов библиотек, видео - и фильмотек, формирования централизованной государственной системы информационного обеспечения культурной деятельности.

Правительству РФ предлагалось устанавливать льготы по коммунальным услугам и арендной плате организациям культуры и искусства, кинематографии, архивной службы, творческим союзам, их отделениям и предприятиям, деятелям культуры и искусства, народным мастерам, а также лицам, использующим жилую площадь для создания открытых для посещения негосударственных музеев, галерей, библиотек и других организаций культуры.

Указом Президента России от 01.07.1996 № 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации" было учреждено 100 грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства. Большинство положений Указа было реализованы.

Постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 года было утверждено Положение "Об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства". В нем оговаривались источники поступления денежных средств и цели, на которые можно расходовать средства, выделяемые бюджетом, имущественное положение учреждений культуры, порядок их создания и реорганизации.

Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"[31] рассматривал условия взаимодействия учреждений культуры и спонсоров, занимающихся благотворительной деятельностью. Согласно Налоговому кодексу и Закону "О налоге на прибыль предприятий и организаций"[32], предприятия и организации могли направлять на благотворительные цели не более 5 % облагаемой налогом прибыли. При этом учреждения культуры, получая денежные средства от различных организаций, обязывались платить с них налог на прибыль.

В Законе "Об основах градостроительства в Российской Федерации" впервые на законодательном уровне был поставлен вопрос о сохранении культурно-исторических центров российских городов. Государство обязало (ст.10) учитывать при строительстве новых зданий архитектурные особенности городов, сохранять их исторический вид. В градостроительном кодексе РФ эти обязательства были подтверждены и расширены. В целом это способствовало ограничению нового строительства в исторических центрах городов. В целях привлечения инвестиций в сферу реставрации объектов исторического и культурного наследия народов России 26.11.1994 года был издан Указ Президента РФ "О приватизации в РФ недвижимых памятников истории и культуры местного значения"[35]. Разрешалась приватизация недвижимых памятников с обязательным условием содержания их в надлежащем порядке и сохранения их исторического и культурного вида.

В настоящее время в России существуют не только государственные, но и частные учреждения культуры. Условия их создания, деятельности и реорганизации предусматривались Федеральным законом "О некоммерческих организациях". Кроме того, этот Закон предусматривал ряд льгот для организаций, действующих в сфере культуры.

После принятия Верховным Советом РФ "Основ законодательства РФ о культуре"[37], Высший Арбитражный Суд РФ принял Письмо "Об Основах законодательства Российской Федерации о культуре"[38], в котором разъяснялось, что представительная, исполнительная и судебная власти выступают гарантом прав и свобод всех субъектов культурной деятельности, защищают эти права и свободы посредством законодательной и иной нормативной деятельности, разработки и осуществления государственной политики и государственных программ культурного развития, пресечения посягательств на права и свободы в области культуры.

Значимое место в законодательной практике стала занимать защита авторских прав. Принятый в 1993 г. Закон РФ "Об авторском и смежных правах" существенно отличался от предшествующего законодательства, как дореволюционной России, так и Советского Союза[40] и в целом обеспечивал права ученых, художников, писателей в соответствии с международными стандартами. Значительным шагом в этом направлении явились дополнения в Федеральный закон "Об административных правонарушениях", устанавливавшие наказания за продажу, сдачу в прокат и иное незаконное использование произведений или фонограмм; введение в 1996 г. в Уголовный кодекс РФ новой статьи, определявшей наказания за нарушения авторских и смежных прав; внесение в Уголовно-процессуальный кодекс поправок, устанавливающих порядок предварительного рассмотрения органами прокуратуры дел о нарушениях этих прав.

Несмотря на обновление законодательной основы в жизни по прежнему действовал остаточный принцип финансирования культуры. Развитие и реализация идеи самофинансирования и самоокупаемости в годы перестройки стали подготовительным этапом для перехода на систему многоканального финансирования сферы культуры.

В течение 90-х гг. государство в соответствии с законодательством стремилось обеспечить выгодные условия для коммерческих организаций, вкладывающих средства в сферу культуры. Учреждения культуры были освобождены от уплаты земельного налога, налога на добавленную стоимость, таможенных пошлин, а от ряда платежей в местные и республиканские бюджеты[41]. Был осуществлен переход к адресному финансированию культуры через целевые программы. Распределение средств осуществлялось по результатам конкурсного отбора. Наряду с целевыми культурно-просветительными программами, финансируемыми из средств федерального бюджета, допускалась разработка программ, финансируемых региональным бюджетом, а также трудовыми коллективами или социальными институтами, самим населением. Осуществляя передачу полномочий местным органам власти, Министерство культуры не отказалось от участия в культурной жизни регионов, но перешло к адресному выделению средств. В начале 1990-х гг. в ряде субъектов РФ были разработаны территориальные программы культурного развития. Которые способствовали увеличению доли средств, направленных в сферу культуры из местных бюджетов.

Федеральные целевые программы, согласно Конституции РФ, являются предметом ведения федеральных органов власти. Первая такая Программа в области культуры была утверждена Правительством на 1993-1995 гг., а затем пролонгирована на 1996 г. Программа была направлена на сохранение культурного наследия народов России и сложившейся ранее системы институтов культурной жизни России. В основу формирования проекта программы на 1997-1999 гг. были положены другие приоритеты. Главные акценты переносились с задач сохранения культурного потенциала на его развитие.

В целом Программа была ориентирована на достижение долгосрочных целей государства в области культуры, важнейшими из которых были признаны: формирование идеологических, нравственных основ демократического правового государства на основе уважения свободы творчества и инакомыслия, гражданственности и патриотизма; создание условий для развития и воспроизводства творческого потенциала общества; сохранение культурных традиций народов РФ, формирование неискаженного исторического сознания, сохранение единого культурного пространства России.

Для реализации этих целей в Программе предусматривалось решение следующих приоритетных задач: во-1-х, поддержка развития всех видов и жанров современной культуры и искусства, создание благоприятных условий для широкого доступа всех социальных слоев к ценностям отечественной и мировой культуры; во-2-х, сохранение историко-культурного наследия народов России и его использование как важного фактора морально-нравственной консолидации страны; в-3-х, развитие принципов федерализма в осуществлении государственной культурной политики, сохранение и развитие национальных культур народов РФ, поддержка всех форм национально-культурной самоорганизации граждан; в-4-х, укрепление материально-технической базы организаций культуры, в первую очередь отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия; в-5-х, всемерное содействие развитию как государственных, так и негосударственных организаций культуры, укрепление взаимодействия и сотрудничества органов исполнительной власти в сфере культуры с творческими союзами и другими общественными объединениями деятелей культуры и искусства, осуществление совместно с ними проектов культурного развития; в-6-х, поддержание высокого престижа российской культуры за рубежом, расширение культурного сотрудничества со странами Содружества Независимых Государств.

Аналогичные программы были приняты субъектами Федерации. Однако дефолт 1998 г. и связанный с ним экономический кризис не позволили реализовать многие целевые программы в области государственной культурной политики.

С 2001 г. действует Федеральная целевая программа "Культура России (2001-2005 годы)"[42]. Она несколько отличается от предыдущих программ. Увеличена доля федерального бюджета в финансировании значимых проектов. В нее включены комплексные целевые проекты, связанные с развитием крупных исторических центров (Валаамский архипелаг, Троице-Сергиева Лавра). Обозначены вопросы правового, научного и информационного обеспечения отрасли в целом. В качестве основной цели в программе провозглашалось "создание таких социально-культурных условий, которые позволят обеспечить последовательное и относительно быстрое осуществление модернизации всего общества"[43]. Важно, что развитие культуры и развитие общества определялись как взаимозависимые. Один из подразделов Программы затрагивает проблемы профессионального образования, выявления и поддержки молодых дарований[44].

Реализации Программы способствовало совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере культуры и массовых коммуникаций. Министерством культуры выпущены 49 ведомственных нормативных документов, разработаны 7 проектов федеральных законов, подготовлены 32 проекта нормативных правовых актов, утвержденных Правительством РФ. Заметное развитие получило сотрудничество Министерства в сфере совершенствования отраслевого законодательства с комитетами Государственной Думы по культуре и по информационной политике. В 2005 г. проведена большая работа по организации и проведению конкурсов на присуждение грантов Президента РФ для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства, премий Правительства РФ в области культуры и печатных СМИ, премии Правительства имени Федора Волкова за вклад в развитие театрального искусства.

Многие наболевшие проблемы рассматривались на коллегии Министерства культуры РФ. Например, "О выполнении программы государственной поддержки сохранения и развития театрального искусства российской провинции", "Об объединении усилий в работе по сохранению и развитию музыкальной культуры России" и др. Был проведен ряд мероприятий по реализации культурных программ. В частности, совместно с Международной академией информационных технологий были проведены Международная научно-практическая конференция "Культурный потенциал и его использование в решении экономических проблем государства", Международный форум "Москва - культурный центр Евразии" и другие.

В ноябре 1998 г. Министерство культуры РФ приняло ряд документов по обеспечению безопасности музеев, архивов, библиотек и т. д., были введены в действие постановления "Положение о подготовке научно-педагогических и научных кадров", "О днях европейского культурного наследия", о региональном подходе к образованию, о национальной программе сохранения библиотечных фондов и др.[45] В феврале 1999 г. было принято "Положение о театре", в соответствии с которым закреплялись гарантии бюджетного финансирования государственных и муниципальных театров, что гарантировало для них творческую и хозяйственную самостоятельность.

Вместе с тем Россия в сравнении с другими странами наименее обеспечена театрами. Так, если в РФ к концу 2000 г. на 1 млн жителей приходилось всего 3,2 театра, то в Австрии - 24; Швеции - 13, Франции - 9,6; Великобритании - 8,9; Японии - 8,7; Италии - 5,9[46]. Рассмотрев назревшие проблемы российского театра, Правительство РФ определило правовой, механизмы экономической поддержки театрального дела[47].

Министерством разработан и направлен на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти проект концепции федеральной целевой программы "Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на период до 2015 года", в том числе, программы создания цифровых телевизионных сетей в субъектах РФ.

Серьезное внимание уделялось вопросам оплаты труда работников учреждений культуры, финансируемых из бюджетов разных уровней. Осуществлялся постоянный мониторинг своевременности и объемов выплаты заработной платы, готовились и направлялись в органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере культуры методические рекомендации по вопросам введения отраслевых условий оплаты труда в бюджетных учреждениях культуры. Успешно развивалось международное культурное сотрудничество, в первую очередь с государствами - участниками СНГ. Укреплению культурных связей с зарубежными странами способствовали мероприятия, проведенные на уровне министров культуры стран Арктического совета, в рамках Шанхайской организации сотрудничества. Плодотворным было взаимодействие с ЮНЕСКО, Советом Европы и рядом других международных организаций[48].

Исследование материалов и документов позволило сформулировать вывод о том, что по-прежнему сложным остается положение с уровнем образования специалистов, работающих в сфере культуры. Ряд факторов усложняет кадровую проблему. С распадом СССР значительно осложнились связи между республиками, а также между регионами, поэтому осуществлять подготовку и переподготовку кадров для учреждений культуры необходимо было, используя возможности образовательных учреждений преимущественно своей области. С переходом к рыночной экономике появилась необходимость в подготовке специалистов ряда новых профессий, таких как продюсер, менеджер, специалист по маркетингу услуг и т. д. Требовалась целенаправленная работа по подготовке кадров для учреждений культуры особенно отдаленных периферийных районов.

Так, в Кемеровской области самым низким был уровень образования среди клубных работников - высшее образование имели только 9% специалистов, среди работников садов и парков культуры и отдыха - 24%, среди преподавателей детских музыкальных и художественных школ и среднеспециальных учебных заведений - 29%. По мере удаления от крупных городов уровень образования сотрудников учреждений культуры снижался.

Престиж сферы культуры по-прежнему остается низким, заработная плата - небольшой. И это, несмотря на то, что в начале 90-х гг. на законодательном уровне были приняты решения о повышении заработной платы работников культуры. Согласно "Основам законодательства о культуре" (ст.54) "размер средней ставки и оклада творческим работникам и специалистам государственных организаций культуры устанавливается не ниже ставок и окладов работников образования РФ, а творческим работникам и специалистам организаций культуры, отнесенных к особо ценным объектам, - профессорско-преподавательского состава высших учебных заведений". Однако в связи с отсутствием финансирования, действие этой части статьи было приостановлено в 2001-2003 гг.. Средняя заработная плата работников культуры оставалась самой низкой среди бюджетных сфер. Не продуманным остается ряд аспектов, связанных с привлечением в сферу культуры специалистов экономического профиля. Государством основной акцент делается на поддержание материально-технической базы в рабочем состоянии, а не на ее развитие. Определенная инертность, сохранившиеся в сфере культуры, приводит к тому, что наиболее предприимчивые и активные специалисты предпочитают работать в негосударственных учреждениях культуры или уезжать из регионов в центр.

В настоящее время действует Федеральная целевая программа "Культура России (2006-2010 годы)" В целях ее реализации возобновлена работа Координационного Совета по культуре, на заседаниях которого обсуждаются важнейшие вопросы отраслевого развития, региональные проблемы[50]. В ноябре 2005 г. принято постановление о создании Совета по взаимодействию с организациями творческих работников при Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ, которое давало возможность ведущим представителям художественной интеллигенции принимать участие в разработке государственной политики в сфере культуры.

Кроме федеральных разрабатывались и региональные программы развития культуры. Несомненным их плюсом является то, что они имеют возможность учитывать местную специфику, особенности национально-этнического и религиозного характера. Наиболее важные и значимые мероприятия региональных программ финансируются федеральным бюджетом. Следует отметить, что система целевого программного финансирования имеет и свои недостатки. Регионы, как правило, составляют свои программы "по образу и подобию" федеральной, с ориентацией на проекты, которые можно включить в список финансируемых центром. В федеральных программах, по сути, не учитывается уровень развития регионов, в результате "слабые" в сфере культуры регионы остаются таковыми. Так, в 2000 г. поставка оборудования в рамках программы информатизации сферы культуры в Республику Карелию профинансирована на 100%, в то время как в Ульяновскую область - на 0%. В результате в развитии культуры увеличиваются диспропорцию между регионами.

Вышесказанное не умаляет достоинств целевого программирования и лишь свидетельствуют о необходимости болеетщательного изучения и анализа для дальнейшего совершенствования этой системы.

В развитие положений Федеральной программы сохранения и развития культуры в регионах принято значительное количество территориальных программ развития различных сфер культурной деятельности, а также концепций развития той или иной области культуры. В их числе программы сохранения и развития культуры и искусства; укрепления материально-технической базы учреждений культуры; развития информационной сети образовательно-культурной сферы и информационного обеспечения; развития кинематографии. Такие программные документы были приняты в 21 республике, крае и области.

Так, Правительством Москвы были приняты постановления от 22.01.2002 № 70-ПП "О первоочередных мерах по воссозданию Московской кинематографии как отрасли городского хозяйства", от 27.08.2002 №691-ПП "О ходе выполнения постановления Правительства Москвы от 22.01.2002 г. № 70-ПП "О первоочередных мерах по воссозданию Московской кинематографии как отрасли городского хозяйства", распоряжение от 13.06.2002 г. № 835-РП "О преобразовании государственных унитарных предприятий города Москвы - детских кинотеатров в государственные учреждения культуры города Москвы". Утверждена "Концепция развития городской отрасли кинематографии на период 2002-2005 гг."; произведено структурное реформирование городской киносети, в результате чего наряду с функционирующими киносетями, осуществляющими коммерческий кинопоказ, созданы, отраслевые государственные унитарные предприятия - "Московское кино", ориентированное на поддержку отечественного некоммерческого кинематографа и "Объединенная дирекция по управлению имущественным комплексом киносетей", ориентированное на эффективное использование городского имущества; созданы государственные учреждения культуры "Специализированные детские кинотеатры"; проведен анализ состояния рынка кинопоказа в городе.

В своих постановлениях Правительство Москвы определяло основными приоритетами в работе по совершенствованию системы управления кинотеатрами, создание условий для развития отечественного кино; создание цивилизованного рынка кинопоказа, путем развития конкуренции между кинопрокатными организациями; обеспечение сохранности и эффективного использования зданий и имущества городских кинотеатров; создание современных кинозалов на базе действующих путем их реконструкции; развитие сети объектов кинопоказа и увеличение ее емкости за счет нового строительства. При этом "Московское кино" обязывалось осуществить функции проката преимущественно российских фильмов, в том числе некоммерческих, имеющих высокое художественное значение, научно-популярных, детских, лучших образцов зарубежного кино и фильмов прошлых лет.

Исследование позволило сформулировать вывод о том, что, несмотря на значительное количество законов и иных актов государства по вопросам культуры, многие сферы культуры нуждаются в современном законодательстве. Особенно это касается сохранения культурно-исторических памятников как объекта правоотношений собственности, механизма привлечения к административной ответственности лиц, не выполняющих правила охраны памятников, уточнение обязанностей их владельцев и пользователей. Необходимость принятия таких законов определяется незаинтересованностью многих держателей памятников в организации доступа к используемой ими собственности. Назрела острая необходимость создания плановой системы охраны памятников, механизма консервации и контроля над местными, частными и смешанного типа владениями. Кроме этого необходимо законодательство по использованию культурного наследства, опирающееся на соответствующие международные конвенции и национальное законодательство, основанное на социальной, научной, исторической, эстетической, символической ценности культурного объекта.

В ноябре 1999 г. депутатами Государственной Думы ФС РФ С. С. Говорухиным, Н. Н. Губенко, Т. М. Гудимой, М. А. Менем и В. М. Тарасовым был внесен Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Основы законодательства Российской Федерации о культуре"". Основанием послужило то обстоятельство, что со вступлением в действие Конституции РФ, Гражданского, Налогового, Бюджетного кодексов, законов, связанных с основными сферами культурной деятельности, законов в сфере образования, приватизации государственного имущества, иных законов, затрагивающих деятельность некоммерческих и благотворительных организаций, общественных объединений, средств массовой информации и рекламную деятельность, многие положения Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" перестали соответствовать действующему законодательству и ратифицированным международным конвенциям в сфере культуры[55]. Только через год, 11 октября 2001 г. проект закона был принят Государственной Думой в первом чтении, второе - было принято в феврале 2003 г.. В целом можно отметить, что концепция законопроекта базируется на основных положениях, которые закрепляют государственную ответственность за сохранение культурного наследия, государственную поддержку культуры и творческих деятелей. Основными задачами нового законопроекта являются: обеспечение и защита права граждан на культурную деятельность и участие в культурной жизни; создание правовых условий для сохранения исторического и культурного наследия народов РФ, развития и воспроизводства творческого потенциала общества; определение принципов отношений субъектов культурной деятельности; определение принципов государственной поддержки культуры и обеспечение гарантий невмешательства в творческие процессы.

Законопроект исходит из принципа федерализма при определении прав и ответственности каждого уровня власти, отсюда вытекает разграничение предметов ведения в области культуры на предметы ведения Федерации, предметы ведения субъектов РФ, совместного ведения Федерации и субъектов и предмета ведения органов местного самоуправления и т. д. Законопроект предусматривал также нормативное финансирование бюджета в сфере культуры. В результате были сохранены действующие нормы бюджетного финансирования культуры в размере 2% расходной части федерального бюджета и 6% расходной части бюджетов субъектов Федерации. В законопроекте были определены финансовые ресурсы учреждений культуры, обеспечивающие их многоканальное финансирование.

В конце 90-х - начале 2000-х гг. активизировалась нормотворческая деятельность органы власти субъектов РФ. Как правило, региональные органы власти в развитие принятых на федеральном уровне законов принимают законы и иные нормативные правовые акты, конкретизирующие документы, принятые на федеральном уровне и учитывающие местные условия. Субъекты РФ принимали законы, конкретизирующие положения "Основ законодательства Российской Федерации о культуре". Указа Президента РФ "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации" от 1 июля 1996 г. В 1996 г. такие законодательные акты приняли 8 субъектов Федерации, 1997 г. - 7, 1998 г. - 9, 2000 г. - 14. За 3 года после принятия федеральных законов "О библиотечном деле" и "Об обязательном экземпляре документов" 54 субъекта РФ приняли законы, регулирующие правоотношения в библиотечном деле. В развитие Федерального закона "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" соответствующие законодательные акты приняли 6 субъектов Федерации. После принятия Федерального закона РФ "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" и "Положения о лицензировании деятельности, связанной с публичным показом кино - и видеофильмов", 10 субъектов РФ приняли законы, регулирующие правоотношения в области кинематографии.

Нормотворческая деятельность на местах не ограничивалась правовыми актами, принимаемыми во исполнение федеральных законов. Проявляя инициативу, региональные органы власти нередко опережали федеральные органы. Так, в связи с задержкой принятия Федерального закона "О народных художественных промыслах" такие законы были приняты рядом субъектов Федерации самостоятельно. Среди них закон "О народных художественных промыслах Московской области" 1996 г., закон "О народных художественных промыслах и ремеслах на территории Тульской области" 1998 г. и др.

Результаты культурной политики весьма значительны. Законодательно определено, что культурная деятельность является неотъемлемым правом каждого гражданина независимо от национального и социального происхождения, языка, пола, политических, религиозных и иных убеждений, места жительства, имущественного положения, образования, профессии или других обстоятельств. Конституцией РФ и российском законодательством предусматриваются широкие права и свободы человека и гражданина в области культуры, гарантируют каждому человеку право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями.

Гражданин имеет право на культурную самобытность - на свободный выбор нравственных, эстетических и других ценностей, на защиту своей культурной самобытности. Законодательство предоставляет гражданам право на приобщение к культурным ценностям, пользование государственными библиотечным, музейным, архивным фондами, иными государственными собраниями во всех областях культурной деятельности. Предусмотрено, что основания для ограничения доступа к культурным ценностям устанавливаются федеральными законами.

В соответствии с Конституцией РФ каждый гражданин без ограничения возраста имеет право на образование в области культуры --художественное и иное специальное образование, на выбор его форм и способов в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании.

Российское законодательство предусматривает право собственности на культурные ценности. Они могут находиться либо в государственной, муниципальной собственности, либо в собственности юридических и физических лиц. Виды культурных ценностей, которые могут находиться исключительно в государственной собственности, устанавливаются федеральными законами. Особенности приобретения и прекращения права собственности на культурные ценности, а также владения, пользования и распоряжения ими в зависимости от их принадлежности к собственности РФ, субъекта Федерации, физического или юридического лица устанавливаются федеральными законами. Законодательство предусматривает право граждан создавать организации в области культуры. Каждый имеет право создавать организации по производству, тиражированию, сохранению, распространению культурных ценностей и благ, посредничеству в области культурной деятельности, а также совместно с другими лицами объединяться в творческие союзы, иные общественные объединения в области культуры в порядке, устанавливаемом федеральными законами.

Народы и этнические общности РФ имеют право на сохранение и развитие своей национально-культурной самобытности, защиту, восстановление и сохранение культурно-исторической среды обитания. При этом предусматривается, что политика в области сохранения, создания и распространения культурных ценностей народов РФ, давших наименования национально-государственным образованиям, не должна наносить ущерб культурам других народов и этнических общностей, проживающих на данных территориях. Все этнические общности, компактно проживающие вне своих национально-государственных образований или не имеющие своей государственности, имеют право на образование национально-культурной автономии. Реализация этнической общностью права на национально-культурную автономию не должна наносить ущерб интересам других этнических общностей.

Реальная практика осуществления культурной политики в постсоветский период отечественной истории показала, что федеральные органы, отдавая вопросы развития культуры в ведение регионов, дистанцировались от решения проблем. Это не могло не привести к кризисной ситуации в культурном пространстве, ибо в государственной и муниципальной собственности находится большая часть учреждений культуры. Региональный бюджет оказался не способным взять на себя обеспечение нормальной деятельности всех учреждений культуры.

Децентрализация управления выявила и другие негативные последствия такой политики. К ним относятся, во-первых, формирование в регионах различных стандартов в сфере культуры, что создает сложности в развитии межрегионального культурного сотрудничества. Во-вторых, суверенитет регионов способствует разгораживанию пространства России искусственными преградами, тем более что "география культуры" не всегда совпадает с границами административных единиц. В-третьих, те проблемы, которые раньше решал Центр, не всегда возможно решить на уровне региона, а это способствует усилению уже существующей диспропорции в развитии культуры регионов страны.

В качестве возможного выхода в такой ситуации можно рассматривать создание межрегиональных организаций в сфере культурного взаимодействия. Примером может служить Сибирское Соглашение по вопросам культуры. Другой путь - дифференцированное отношение центра к регионам, которое подразумевает помощь наиболее нуждающимся территориям, но не за счет отказа от государственного участия в культурной жизни относительно благополучных регионов.

Несмотря на децентрализацию, следует признать, что вертикаль власти по-прежнему сохранилась с той лишь разницей, что инициатива сейчас идет не только "сверху", но и "снизу". Кроме того, субъекты Федерации, получив широкие полномочия, продолжили передачу части функций органам местного самоуправления. Тенденция к усилению роли центральных органов власти видна на примере целевых программ по культуре, когда регионы составляют свои программы по образцу федеральных.

По мере предоставления субъектам Федерации все больших полномочий, вплоть до формирования собственной культурной политики, доля федерального бюджета постепенно сокращалась. Российское правительство не отказалось от существовавших в Советском Союзе социальных гарантий, однако не могло обеспечивать их финансирование в рыночных условиях на прежнем уровне.

Сегодня очевидно, что политическая и идеологическая цензура, характерная для советского государства, заменяется цензурой коммерческой. Авторское произведение оценивается как товар с точки зрения его ликвидности (как быстро его можно будет реализовать, какую прибыль можно получить). При этом художественная ценность произведения отодвигается на второй план. Поэтому художник часто оказывается перед выбором -- работать быстро и профессионально на массовый спрос (а это значит деньги, признание в обществе и т. п.) или заниматься творчеством, требующим огромных интеллектуальных и духовных затрат, что, как правило, обозначает отказ от материального благополучия).

В целом, рассматривая развитие системы управления в сфере культуры в исследуемый период, следует признать, что учреждения культуры получили в 90-е гг. - в начале XXI столетия большую самостоятельность. Осуществлена децентрализация управления, значительная часть функций передана в ведение региональных органов власти. Управленческие решения принимаются, как правило, с учетом специфики и потребностей региона. Более активное использование рыночных механизмов в сочетании с государственной поддержкой, способствует региональному развитию, позволяет в большей степени учитывать интересы населения в реализации их культурных потребностей.

Это обеспечивалось юридическим и правовым статусом учреждений культуры, активной законотворческой деятельностью государства. Одновременно, проведенное исследование позволило сформулировать вывод о том, что кризис в духовной культуре можно преодолеть лишь при условии комплексного, основанного на научном прогнозировании и планировании государственного подхода к разработке социально ориентированного законодательства, при соответствующем организационном и экономическом обеспечении. Система государственного управления, организации, финансирования и контроля в сфере культуры требует модернизации в соответствии с изменившимися условиями, обеспечения доступности культурных благ для всех слоев населения, повышения уровня культурной и информационной безопасности, участия граждан в культурном творчестве.

Сноски

[1] http://www. google. com/search? ie=UTF-8&;oe=UTF-

[2] Культурная политика в Европе: выбор стратегии и ориентиры: Сб. материалов. М.: Либерия, 2002, С. 9-11, 149.

[3] Горлова И. Культурная политика в современной России: региональный аспект Краснодар, 1998. С.71-72

[4] Белановский В. Е. Государственная культурная политика в условиях модернизации российского общества (1991-2000 гг.). Дис. ...канд. ист. наук, М., 2005, С.29.

[5] Флиер А. Я. Культура как фактор национальной безопасности. М., 1995. С.15-16.

[6] Карпухин О. И. Культурная политика. М., 1996, С.31.

[7] Быховская И. М., Александрова Е. А. Апология культурологи: опыт рефлексии становления новой дисциплины. М., 1997, С.133

[8] Богачева О. Государственное финансирование сферы культуры и искусства (опыт индустриально развитых стран) // Вопросы экономики. 1996. № 10. С.76.

[9] Каменец А. В. Культурная политика и современная социокультурная ситуация. Методологические основы системы управления на федеральном и региональном уровнях в сфере культуры//Ориентиры культурной политики. Вып. 5. М. 1994. С. 10.

[10] Драгичевич-Шешич, М., Стойкович, Б. Культура: менеджмент, анимация, маркетинг. Новосибирск, 2000. С.27-29.

[11] Драгичевич-Шешич, М., Стойкович, Б. Культура: менеджмент, анимация, маркетинг. Новосибирск, 2000. С. 29-30

[12] Конституция Российской Федерации. Ст. 44.

[13] Основы законодательства о культуре // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46.

[14] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46. Ст.2615.

[15] http://ru. wikisource. org/wiki/

[16] Постановление Президиума ВС РСФСР от 19.04.1991 № 1045-1 "О мерах по социально-экономической защите культуры и искусства в условиях перехода к рыночным отношениям" http://www. google. com/search? ie=UTF-8&;oe=UTF-8&; +13.04.1991

[17] Мельник Т. В. Интеллигенция Северного Кавказа в культурной и общественно-политической жизни общества (1960-1990 гг. ХХ в.). М., 2004. С.118.

[18] Основы законодательства о культуре // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №46. Ст.2615

[19] Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1993. №33. Ст.1311

[20] Собрание законодательств РФ. М., 1996. №22. Ст.2591

[21] Собрание законодательств РФ. М., 1996. №1. Ст.2

[22] http://www. fips. ru/avp/law18.htm

[23] Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1993. №20. Ст.718

[24] Собрание законодательств РФ. М., 1998.№16. Ст.1799

[25] Собрание законодательств РФ. М., 1996. №35. Ст.4136

[26] Собрание законодательства РФ. М., 1994. № 24. Ст. 2602.

[27] Собрание законодательства РФ. М., 1999. № 2. Ст. 234.

[28] Указ Президента РФ "О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства РФ" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. М., 1993. № 46. Ст. 4449; Указ Президента РФ "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства РФ" // Собрание законодательства РФ. М., 1996. № 28. Ст. 3358.

[29] Указ Президента РФ "О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации" от 12.11.1993 №1904 (в ред. указов Президента РФ от 06.03.95 №244, 01.07.96 №1010, 02.04.97 №277, 06.01.99, 08.02.2001). http://www. stroi. ru/nrmdocs/d3125dr27426m429.html

[30] Собрание законодательства РФ. 995. № 28. Ст. 2670.

[31] Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

[32] Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1999. - № 11. Ст. 525.

[33] Ведомости СНД и ВС РФ. М., 1992. № 32. Ст. 1877.

[34] Собрание законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.

[35] Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3330

[36] Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

[37] Закон РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 09.10.1992. № 3612-Ihttp://www. gsntinorms. ru/norms/common/doc. asp?0&;/norms/akts/zak61292.htm

[38] Письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "Об Основах законодательства Российской Федерации о культуре" от 22.02. 1993 № НС -8/ОСЗ-67.

[39] Закон РФ "Об авторском праве и смежных правах" от 09.07. 1993 № 5351-I (с изменениями от 19.07.1995, 20.07.2004) http://www. fips. ru/avp/law/5351-1SN. HTM.

[40] Бутенко И. А. Государственная политика в области охраны авторских прав // Ориентиры культурной политики. Вып. 5. М.,1995. С. 79-84.

[41] См: Ориентиры культурной политики. Вып. 2. М., 1993. С. 78-81; Вып. 10. М., 1993. С.53-60.

[42] Федеральная целевая программа "Культура России (2001-2005 годы)". М., 2000.

[43] Там же. С.9.

[44] Там же. С.26-27, 49-51.

[45] Текущий архив Министерства культуры РФ. Д. 546, 29892, 30640..

[46] Российская газета. 1999. 19 февраля.

[47] Жидков В. С. Культурная политика и театр. М., 1995, С.56.

[48] Кинопроцесс. 2006. №3. С.55.

[49] Постановление Правительства РФ "О федеральной целевой программе "Культура России (2006 - 2010 годы)" от 08.12.2005 № 740 http://pravo. roskultura. ru/law/resolution/08/12/2005/1/text/2857.html

[50] Кинопроцесс. 2006. №3 С.55.

[51] Кинопроцесс. 2005. №1. С.65.

[52] Ориентиры культурной политики. Вып.12. М. 2000. С.74.

[53] Фельдман А. З. Правовое регулирование культуры. СПб, 2001, С.92.

[54] Кинопроцесс. 2006. №3. С.65.

[55] Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст.3172.

[56] Фельдман А. З. Правовое регулирование культуры. СПб, 2001, С. 86-87, 101

[57] Подробнее об этом: Белановский. Указ. соч. С.89-106

Формирование государственной политики в сфере культуры и ее государственно-правовое регулирование

Похожие статьи