Реформа органов власти и управления - Россия в эпоху Петра I

Необходимость осуществления реформы государственного управления была продиктована созданием регулярной армии и флота, обеспечением их потребностей, интересами ведения Северной войны, стремлением Петра I превратить Россию в европейскую державу.

Проведение реформ высших, центральных и местных органов власти, создание соответствующих им административных учреждений имели ряд особенностей.

Во-первых, учитывались опыт военной реформы и практика имеющихся государственных учреждений Западной Европы (Швеции, Голландии, Англии, Франции и др.).

Во-вторых, процесс реорганизации структурных органов и учреждений (высшего, центрального и местного уровней) развивался параллельно с совершенством их функционального назначения.

В-третьих, созданный Петром огромный государственно--бюрократический аппарат функционировал на основе строгой регламентации, субординации и коллегиальности.

Характерной чертой первого этапа реорганизации государственных структур являлось причудливое переплетение старых административных учреждений с новыми, смешение их функций, и, напротив, на втором -- ликвидация определенных недостатков и систематизация органов власти и управления и их деятельности.

Сенат, созданный в феврале 1711 г., являлся высшим органом законодательной, исполнительной, судебной власти. Формальной причиной создания Сената стал отъезд царя на войну с Турцией (Прутский поход 1711 г.). По мнению историка С. Князькова, Сенат образовался на базе так называемого Верховного Совета, созданного Петром в 1710 г., в составе 8 человек из ближайшего окружения царя. Другие (в частности, Н. Павлов-Сильванский) полагают, что учреждение Сената было идеей ученого иностранца барона А. Х. фон Любераса, который за два года до записки "прибыльщика" А. А. Курбатова подал проект об учреждении такого правительственного органа.

Правительствующий Сенат, заменивший Боярскую думу, постоянно совершенствовался. Вскоре при нем были созданы институты прокуратуры и фискалитета, которые осуществляли публичный и тайный надзор. Сенат не только издавал законы, но практически контролировал весь чиновничье-бюрократический аппарат государства. Члены Сената назначались царем. Первыми сенаторами были граф И. А. Мусин-Пушкин, Т. Н. Стрешнев, князь Б. А. Голицын, князь М. В. Долгорукий,. князь Г. И. Волконский, М. М. Самарин, В. А. Апухтин, И. Мельницкий, позже с 1712 г. сенатором стал Я. Ф. Ягужинский, а. с 1722 г. он же и генерал-прокурором.

Коллегии, являвшиеся центральными органами управления, были образованы в 1717 -- 1718 гг. Они окончательно заменили старую систему приказов. Идея о переустройстве исполнительных органов власти возникла у Петра I еще в Англии, когда некий Фрэнсис Ли выступил с предложением "О правильной организации правительства". Позже некоторые предложения по созданию коллегий высказывались и другими иностранцами: офицером Иоганом Фридрихом Блигером, голштинцем Генрихом Фиком, бароном А. Х. фон Люберасом.

Активное участие в организации коллегий принимали Петр I, вице-канцлер П. П. Шафиров, П. И. Ягужинский и др. В частности, Петр I рекомендовал президентам при формировании штата коллегий выбирать подручных им товарищей (заместителей), особо учитывая, как писал Н. А. Вознесенский, "чтоб не, было отнюдь свойственников или собственных креатур". [3, с.153-154].

Большинство исследователей считают, что коллегии, за исключением некоторых структур, были организованы на основании опыта шведского государственного устройства. Согласно "Реестру коллегиям. О должности, что в которой управляти надлежит" от 12 декабря 1718 г. было создано, как отмечал Н. А. Вознесенский, 9 коллегий (Чужестранных дел, Воинская, Штатс-контор, Камер-, Юстиц-, Ревизион-, Адмиралтейств-, Ком-мерц-, Берг-Мануфактур-коллегии).

Позже, в 1721 г. была образована Духовная коллегия (Синод), а в 1722 г. из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия. Кроме этого, создана Малороссийская коллегия для управления Украиной, организована Вотчинная (из Вотчинной конторы при Юстиц-коллегии), а Ревизион - и Штатс-контор коллегии были лишены статуса центральных учреждений и вошли в структуру Сената в качестве контор.

На правах коллегии существовал и Главный магистрат, основанный в 1720 г. в Петербурге. В его подчинении находились городские магистраты, являвшиеся органами городского самоуправления.

Наряду с коллегиями продолжали действовать некоторые приказы и многочисленные канцелярии (Преображенский, Сибирский приказы, Дворцовая, Медицинская, Печатная, Ямская и другие канцелярии).

В 1721 г. коллегий было 11, а в 1723 г. в результате структурных перестановок стало --10. Важнейшими из них были: :Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская. Руководили коллегиями назначенные царем президенты и вице-президенты. Первые выбирались царем из числа его ближайших соратников, вторые, как правило, из известных иностранцев, находящихся на службе в России. В числе президентов коллегий были граф Г. И. Головкин (Иностранных дел), фельдмаршал А. Д. Меншиков (Военных дел), граф Ф. Л. Апраксин (Адмиралтейская), граф И. А. Мусин-Пушкин (Штатс-контор), князь Я. Ф. Долгорукий (Ревизионная коллегия), граф и генерал фельдцейхмейстер Я. В. Брюс (Берг-коллегия), граф П. А. Толстой (Коммерц-коллегия).

В отличие от приказов (к концу XVII в. их было 44), механизм коллегий функционировал на следующих началах: коллегиальности (принцип рассмотрения дел), субординации (подчиненность чиновников), регламентации (порядок работы и обязанности чиновников), специализации (определенные отрасли и сферы деятельности).

Реформа провинциальных административных учреждений была вызвана главным образом необходимостью укрепления власти на местах, стремлением Петра I привести данные учреждения и их функции в соответствие с изменениями, происшедшими в жизни российского общества, в высших и центральных органах управления. [3, с.154-156].

Начало этой реформы восходит к концу XVII в., когда Петр I, вернувшись из Западной Европы, осуществил городскую реформу и создал в 1699 г. на голландский манер Бурмистерскую палату, переименованную позже в Ратушу. Суть нововведения заключалась в создании органов городского самоуправления, возглавляемых выбранными бурмистрами (ранее представлены были воеводами).

Позже по мере присоединения новых территорий в ходе Северной войны возникла необходимость более совершенной организации административного управления. Приобретение шведской территории Ингерманландии стало прецедентом для проведения административно-территориальной реформы. Указом от 18 декабря 1708 г. вся страна делилась на 8 губерний (Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская, Сибирская) во главе с губернаторами, которые наделялись всей полнотой административной, судебной и военной власти. С 1709 г. на губернскую администрацию возлагались и такие обязанности, как содержание и расквартирование полков.

В 1718 -- 1719 гг., когда победа России в Северной войне была несомненна, реформа местных органов власти получила свое дальнейшее развитие. С учетом российских особенностей Петром I был принят проект шведской административной системы, предложенный Генрихом Фиком (по мнению С. Ф. Платонова, немецким ученым Г. В. Лейбницом). Имеющиеся к этому времени 11 губерний были разделены на провинции (первоначально на 45, а затем на 50), а они в свою очередь делились на дистрикты (уезды). Провинцией управлял воевода с провинциальной канцелярией, дистриктами -- земские комиссары с уездной канцелярией.

С 1720 г. городское самоуправление было усовершенствовано. Новые учреждения, так называемые городовые магистраты и ратуши, действовали как органы, формально не зависимые от остальных городских учреждений, но подчиненные Главному магистрату. Обязанности и функции городовых магистратов были определены в Генеральном регламенте (1720 г.), а также в Уставе Главного магистрата (1721 г.). Однако в ряде городов городовые магистраты и ратуши разделяли с воеводскими канцеляриями все сферы управления.

Органы государственного надзора и правопорядка. Создание этих структур диктовалось необходимостью соблюдения законности государственными чиновниками, интересами государства к гражданского населения (прежде всего "регулярной" ее части).

Начало формированию государственного тайного контроля было положено указами от 2 и 5 марта 1711 г., согласно которым при Сенате учреждалась должность фискала, в обязанности которого входило "над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також -- в зборе казны и протчего". Позже при Сенате были учреждены должности генерал-фискала, его помощника обер-фискала, а в провинции-провинциал-фискала. Таким образом, к 1725 г. сложился институт фискалитета, состоящий из надзирателей и доносчиков, находящихся на государственной службе.

Работу фискалитета дополняли генеральный ревизор, генерал-прокурор, обер-прокуроры, коллежские и судебные прокуроры. Автором идеи создания органов прокуратуры был сын воспитателя Петра I В. Н. Зотов, который долгое время обучался и работал во Франции и Англии. Именно по образцу французской системы в 1722 г. и были созданы органы государственной прокуратуры.

Интересы государственности, законности, гражданства, по мысли Петра, требовали организации соответствующей полицейской системы. С этой целью были созданы Полицмейстерские конторы в Петербурге (1718 г.), в Москве, а затем и в других городах. Основные функции полицейских чиновников были разработаны в таких документах, как "Плакат", "Инструкция полковнику", в регламенте Главного магистра. В частности, в разделе "О полицейских делах" регламента подчеркивалось, что "...полиция есть -- душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности".

Таким образом, итогом преобразовательной деятельности Петра I в сфере организации власти и управления стало создание мощного полицейско-бюрократического государства с широко разветвленной административной структурой, подчиненной единодержавной неограниченной власти императора. Как писал С. М. Соловьев, законодательно абсолютизация власти царя-реформатора была оформлена соответствующей статьей Воинского устава и положением Духовного регламента: "Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает". [3, с.156-157].

Похожие статьи




Реформа органов власти и управления - Россия в эпоху Петра I

Предыдущая | Следующая