Формирование и деятельность представительных органов местного самоуправления во второй половине XIX в
Формирование и деятельность представительных органов местного самоуправления во второй половине XIX в.
Вторая половина ХIХ в. характеризуется наиболее масштабными изменениями системы органов власти на государственном и муниципальном уровнях с эпохи Петра I. Изменение социально-экономических условий к концу 50-х годов XIХ в. сделало очевидным необходимость преобразования системы местного самоуправления. В 1859 г. была образована специальная комиссия для выработки предложений об изменении законодательства об органах местного самоуправления: их функциях, организации деятельности и механизмах формирования. Работа данной комиссии закончилась составлением "Положения о губернских и уездных земских учреждениях", утвержденного императорским указом 1 января 1864 г[8]. Нормативный акт предусматривал создание в России принципиально новых органов самоуправления -- губернских и уездных земств, формирующихся путем выборов. Впервые в истории российского государства было законодательно закреплено формирование всесословных органов местной власти, имеющих достаточно большие полномочия в решении вопросов местного значения. Как справедливо констатирует В. В. Куликов: "в истории государственных институтов земские учреждения не имели и не имеют аналогов" [6,104]. Можно также уверенно утверждать, что практическое осуществление принципа всесословности стало возможным лишь в результате отмены крепостного права.
В соответствие с Положением земские органы самоуправления на выборной основе формировались в 33 губерниях европейской части Российской империи. К полномочиям земских учреждений относились практически все вопросы местного значения: управление имуществами, капиталами и денежными сборами земства; сооружение и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и дорог, содержащихся на счет земства; продовольственное снабжение; управление земскими благотворительными учреждениями; содействие сокращению нищенства; участие в строительстве церквей; земское страхование имуществ; создание условий для развития местной торговли и промышленности; участие в хозяйственном отношении в развитии народного образования, здравоохранении, попечение о тюрьмах; защита скота от эпидемий, хлебных посевов и других сельскохозяйственных растений от истребления; "участие в делах о почтовой повинности"; назначение и взимание местных сборов; подача органам государственной власти сведений по вопросам, отнесенным к полномочиям земств; выборы в земские учреждения и определение расходов на содержание этих учреждений.
Бюджет земства был основой всей его практической деятельности и формировался из сборов, которыми земство облагало местное население. Осуществленный Н. А. Емельяновым анализ смет уездных земств показывает, что их доходы постоянно росли. За 20 лет, с 1869 по 1890 годы они выросли в 2,2 раза [2,47]. Дотации, или, по терминологии того времени, "казенные пособия", составляли 10 - 20 процентов доходов земств. Эти средства находились под жестким контролем государственной власти.
Земские учреждения, формируемые в губерниях и уездах, состояли из представительных органов, называемых земскими собраниями, и исполнительных органов -- земских управ. Необходимо подчеркнуть, что в ходе земской реформы впервые в российском государстве на уровне местного самоуправления были сформированы как исполнительные, так и представительные органы власти на основе принципа выборности. Характеризуя правовой статус земских служащих, отметим его своеобразие. По своему положению служащие земств отличались от служащих частных учреждений тем, что служили общественным интересам, а от государственных служащих тем, что в земствах не было иерархической подчиненности. самоуправление губернский земство всесословный
Членами земских собраний были выборные представители, назывались гласными. Организация выбора гласных осуществлялась по трем куриям -- землевладельцев, горожан и крестьян. Важнейшей новацией было расширение избирательного права. Участвовать в выборах, в отличие от дореформенного периода, могло все мужское население вне зависимости от принадлежности к сословию. Положение устанавливало также круг лиц, не имевших права участвовать в избирательных съездах. К ним относились: "а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору, и г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России". За женщин, а также избирателей, отсутствующих в дни выборов и лиц моложе 25 лет, но достигших гражданского совершеннолетия (21 года), в выборах участвовали лица, обладающие избирательными правами и "снабженные доверенностями"[9]. Таким образом, для данного исторического периода было характерно опосредование реализации права на участие в выборах для мужчин от 21 года до 25 лет и женщин, при условии, что эти лица соответствовали законодательно установленным имущественным ограничениям. Интересно, что правом участия в избрании гласных были наделены не только физические лица, но также юридические -- "богоугодные, благотворительные, учебные, промышленные и другие учреждения, общества, компании и товарищества, владеющие недвижимым имуществом, дающим право на участие в земских выборах" [9].
Были определены категории лиц, имеющие права избирать на съезде уездных землевладельцев. К ним относились владельцы в уезде на праве собственности земельного участка определенной площади, установленной персонально для каждого уезда; лица, владеющие в уезде недвижимым имуществом, помимо земли, стоимостью не менее 15 тысяч рублей; лица, получившие доверенности на участие в выборах от юридических лиц, обладающих установленным имущественным цензом.
В избирательном съезде землевладельцев имели право принимать участие крестьяне, размер земельных участков которых соответствовал поземельному цензу. Таким образом, крестьяне -- собственники могли принимать участие как в съездах уездных землевладельцев, так и в съездах от сельских обществ. Отметим, что в ходе земской реформы имущественный ценз стал преобладающим по отношению к сословному.
Право участия в избирательном съезде от городских обществ получили: а) лица, имеющие купеческие свидетельства; б) собственники находящихся в городской черте фабрик и других промышленных или торговых заведений, годовой оборот которых превышал шесть тысяч рублей; в) лица, владеющие на городской земле недвижимостью, фискальной стоимостью, в городских поселениях свыше десяти тысяч человек, не ниже трех тысяч руб.; в городских поселениях от двух тысяч до десяти тысяч жителей, не ниже одной тысячи руб., и во всех других городских поселениях не ниже пятисот рублей; г) назначенные поверенные от частных владельцев, и также от юридических лиц[10].
По другой процедуре осуществлялись выборы гласных от сельских обществ. Имущественный ценз, принятый для частных землевладельцев и городских обществ, здесь был совершенно неэффективен. По мнению А. Д. Градовского, причиной этого было то, что частной недвижимой собственности здесь не существует, и различия в имущественных интересах членов сельских общин практически отсутствует [1,348]. В силу этого каждое сельское общество рассматривалось как нечто единое по своим интересам. Равенство имущественных прав в рамках такого единства предполагало участие всей общины в выборе гласных, призванных представлять общие интересы данного общества. Непосредственное избрание гласных сельским обществом в условиях многочисленности сельского населения и ограниченности числа гласных было крайне затруднительно, поэтому была законодательно установлена двухступенчатая система выборов.
На первом этапе сельских выборов действовал принцип прямой демократии - съезды выборных от сельских обществ состояли из выборщиков, которых назначали волостные сходы "из своей среды". Была введена количественная квота представительства: количество назначенных выборщиков не должно было превышать одной трети от общего числа лиц, имевших право участия в волостных сходах. Таким образом обеспечивалось относительное качество выборщиков от каждого сельского общества - в случае, если бы избирали почти всех, кто участвовал в выборах, выборщики не смогли бы адекватно выполнять свои обязанности в силу малой грамотности и слабого понимания ситуации.
В ходе избрания уездных гласных существенные преимущества по отношению к другим категориям избирателей имели уездные землевладельцы, которые могли быть выбраны не только от своего съезда, но и от съездов городских и сельских обществ. Таких преференций не получили ни выборщики городских избирательных съездов, ни члены сельских избирательных съездов. Эти категории выборщиков могли быть избраны только от своих избирательных съездов.
Количество гласных, выбираемых в каждом уезде съездами от землевладельцев, городов и сел, определялось числом землевладельцев, размером находящейся в их собственности земли, количеством жителей городов, стоимостью городского недвижимого имущества, числом волостей, численностью сельского населения и площадью земель, используемых сельскими обществами. Порядок выборов обеспечивал преимущества представителям дворянского сословия, как основным землевладельцам, что подтверждается статистическими материалами. Срок полномочий гласных в уездных земских собраниях составлял 3 года.
Состав земств в ряде случаев был смешанным - помимо выбранных должностных лиц, в них входили назначенные. Так, кроме гласных, в состав земских собраний тех уездов, в которых имелись казенные и удельные земли, не выделенные в пользование крестьянам, назначались члены от территориальных органов министерства государственного имущества и удельного ведомства. Данным полномочием были наделены начальники соответствующих ведомств. Число назначаемых лиц зависело от количества казенных и удельных земель. В данном случае налицо интересный пример представительства в органах власти интересов не людей, а земельного имущества, точнее, государства в целом как собственника этого имущества.
Уездные земские собрания в соответствие с нормативными документами, работали в сессионном режиме. Уездное собрание управляло хозяйственным делам уезда и проводило сессии один раз в год, не позднее сентября и продолжительностью не более, чем десять дней. Был установлен кворум - собрание объявлялось правомочным, если на нем присутствовало не менее 1/3 от общего числа гласных. Допускалась возможность проведения экстренных заседаний уездного собрания, но лишь по специальному разрешению губернских властей.
Формирование земств было многоступенчатым. На первом заседании уездного земского собрания уездные представители избирали из своей среды гласных в губернское земское собрание. Количество депутатов от уезда в это собрание определялось следующим образом: численность состава уездного земского собрания делилось на шесть и "частное показывает, какое число гласных из каждого уездного земского собрания должно войти в состав земского губернского собрания" [3,279]. Земское губернское собрание было наделено распорядительными полномочиями по решению хозяйственных вопросов всей губернии. Оно проводило сессию раз в год, не позже декабря. Максимальная продолжительность заседания составляла 20 дней. В качестве постоянного органа, который исполнял решения губернского земского собрания, выступала губернская земская управа. Она формировалась из председателя и шести членов, выбираемых губернским собранием на 3 года. Руководителя губернской управы в должности утверждал министр внутренних дел.
Таким образом, в ходе реформы местного самоуправления были созданы новые для России органы местного управления, полномочия которых были закреплены Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1864 г. Данные органы управления были полностью самостоятельны в решении вопросов, пользуясь современной терминологией, местного значения. Их полномочия не имели себе равных не только в истории нашей страны, но и в мировой практике того периода. Формирование земских органов осуществлялось в соответствие с принципом всесословности, на основе законодательно закрепленных общих цензов для всех сословий. К таким законодательно закрепленным условиям относились возраст, пол, подданство. В то же время, при их формировании сочетались принципы имущественного ценза и дворянского сословного представительства.
В первые же годы после создания губернских и уездных органов самоуправления российские ученые и общественные деятели выявили в их организации множество недостатков и начали в ходе публичных дискуссий проводить мысль о необходимости их совершенствования. В общественной полемике по вопросу первых результатов земской реформы активно участвовали деятели консервативного направления. Например, историк П. Л. Корф считал целесообразным дать должности гласных в губернских и уездных земских собраниях всем потомственным дворянам без процедуры выборов, лишь на основе происхождения [5,71]. Он обосновывал это тем, что дворяне "представляют собой самое прогрессивное и развитое сословие". Кроме того, П. Л. Корф предлагал исключить из числа избирателей предпринимателей, не владевших в уезде недвижимостью. Таким образом, консерваторы обосновывали ограничение избирательных прав морально-этическими требованиями, имевшими в действительности сословный характер. Охранительно-консервативную направленность данных предложений ярко иллюстрирует тот факт, что П. Л. Корф предлагал безусловное право выборов только для потомственных, но не для личных дворян. Очевидно, лица, получившие дворянство за выслугу, не рассматривались как носители охранительных самодержавие принципов.
Предметом острых разногласий стал вопрос об имущественном цензе. Относя этот вопрос к чрезвычайно важным для русской общественной мысли, издатель популярной газеты "День" И. С. Аксаков отмечал: "Мы не видим вообще никакого нравственного основания идеи ценза: трудно понять, почему человек, владеющий сотнею десятин земли, признается более способным, более разумным, более наделенным теми условиями, какие необходимы для полезного участия в общественном деле, чем человек, обладающий девяносто девятью и девятью десятых десятинами? Почему меньшинство "имущих" имеет право решать участь громадного большинства неимущих?" [7]. Не выступая за всеобщее избирательное право, И. С. Аксаков в то же время был против как земельного, и вообще какого-либо имущественного ценза [4,47].
Однако, несмотря на полемическую активность консерваторов, большинство высказанных предложений о реорганизации земских учреждений были направлены на демократизацию процесса формирования земского представительства. В общем массиве этих идей можно выделить два основных направления: первое представляли идеи расширения количества избирателей путем снижения цензовых ограничений, второе было направлено на уравнение представительства различных социальных и сословных групп населения. Желая расширить земское избирательное право, многие земства предлагали также сделать представительство крестьян более независимым от влияния власти и свободным в выражении своих мнений. В 80-ые годы XIX в. были высказаны идеи более решительного изменения земского представительства путем слияния избирательных съездов различных категорий избирателей и замены системы сословных групп территориальной системой.
Во второй половине XIX в ходе реформационного процесса в Российской империи сформировалась принципиально новая система выборного представительства. Принятые в тот период нормативно-правовые акты определяли процедуры организации и проведения выборов в земские учреждения на основе сочетания сословного представительства с имущественным цензом. Существенно увеличилось количество лиц, наделенных правом голоса. Земства, получили достаточно широкие полномочия по решению вопросов местного значения, но не были полностью самостоятельными. Нормативные документы, регламентирующие формирование и деятельность земских органов, предусмотрели контроль органов государственной власти как за избранием земских органов, так и за их деятельностью.
Литература
- 1. Градовский А. Д. Крестьянские выборы в гласные уездных земских собраний//Вестник Европы. 1884. Кн. 5. 2. Емельянов Н. А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула. 1997. 3. Ключевский В. О. Курс русской истории Ч. 5. М., 1989. 4. Корнилов А. А. Из истории вопроса об избирательном праве в земстве. СПб., 1906. 5. Корф П. Л. Ближайшие нужды местного управления. СПб.,1888. 6 Куликов В. В. К оценке Земского положения 1864 года//Государство и право. 2000. №11. 7. О цензе // День. 23 декабря 1865 г 8. ПСЗ. Т. ХХХIХ № 40457. 9. ПСЗ. Т. XXXIX. № 40457. П.17. 10. ПСЗ Т. XXXIX. №40457. П. 28.
References:
- 1. Gradovskij A. D. Krest'janskie vybory v glasnye uezdnyh zemskih sobranij//Vestnik Evropy. 1884. Kn. 5. 2. Emel'janov N. A. Mestnoe samoupravlenie v dorevoljucionnoj Rossii. Tula. 1997. 3. Kljuchevskij V. O. Kurs russkoj istorii Ch. 5. M., 1989. 4. Kornilov A. A. Iz istorii voprosa ob izbiratel'nom prave v zemstve. SPb., 1906. 5. Korf P. L. Blizhajshie nuzhdy mestnogo upravlenija. SPb.,1888. 6 Kulikov V. V. K ocenke Zemskogo polozhenija 1864 goda//Gosudarstvo i pravo. 2000. №11. 7. O cenze // Den'. 23 dekabrja 1865 g 8. PSZ. T. HHHIH № 40457. 9. PSZ. T. XXXIX. № 40457. P.17. 10. PSZ T. XXXIX. №40457. P. 28.
Похожие статьи
-
На государственных крестьян новое "Положение" было распространено только с 18 января и 24 ноября 1866 г. Они полностью сохраняли свои наделы, Выкуп для...
-
Земское и городское самоуправления - Жизнь и деятельность Александра II
Уже в 1864 г. было издано новое положение о губернских и уездных земских учреждениях. Прежние законы знали только сословное самоуправление. Теперь...
-
Модернизация местного управления и самоуправления - Реформы П. А. Столыпина и их значение
Одной из главных своих задач правительство Столыпина считало упорядочение жизни в деревне. На это были направлены аграрная реформа и реформа местного...
-
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации создала необходимую конституционно-правовую основу для самостоятельного решения местными...
-
На основании "Общего положения" крестьяне немедленно получали ряд гражданских прав: - право заключения сделок; - предъявлять иски; - заниматься...
-
Введение земских учреждений - Либеральные реформы 1860-1870-х гг
Система земского самоуправления, сложившаяся в результате реформы 1864 г., с определенными изменениями просуществовала до 1917 г. Основным...
-
Земская и городская реформы. К крестьянской реформе Россия подошла с крайне отсталым и запущенным хозяй-ством. Медицинская помощь в деревне практически...
-
Становление и развитие земских школ Период становления и развития земских школ совпал с научно-педагогической и практической работой классиков...
-
Местное самоуправление в советский период Местные советы первое время после революции были достаточно независимыми от центральной власти, однако такая...
-
Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда. Обращение императрицы к местному управлению в плане...
-
Важнейшим направлением культурно-хозяйственной деятельности земства являлась помощь и поддержка учреждений народного образования: училищ, школ,...
-
4 декабря 1762 года императрица Екатерина II подписала Манифест "О позволении иностранцам, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое...
-
Формирование нового государственного аппарата управления при Петре I В период сложившейся в России абсолютной монархии времен Петра I для более...
-
Заключение - Развитие женского образования в Российской империи во второй половине XIX века
Результаты проведенного нами исследования показывают, что процессы модернизации, которые происходили в Российской империи во второй половине XIX века,...
-
В январе 1547 года, в Успенском соборе Кремля, был торжественно венчан на царство Иван IV как "царь и великий князь всея Руси". Царь понимал, что местное...
-
В начале ХХ века Россия оставалась самодержавным государством, основанном на сословном неравенстве. Однако стихийно, гендерная система российского...
-
Почти все без исключения авторы "женского вопроса" оценивали это явление, как соперничество женщин за свои права в сфере общественной жизни, относящиеся...
-
Аннотация Милиция коммунизм спекуляция дезертирство В статье на материалах Тюменской губернии рассматриваются некоторые аспекты деятельности органов...
-
Утворення першої в Україні херсонської земської санітарної організації
Утворення першої в Україні херсонської земської санітарної організації Уже в початковий період розбудови земської лікувальної медицини з'явилась потреба...
-
Перестройку местных учреждений Петр начал до того, как взялся за центральные. Мощные народные восстания начала столетия выявили слабость, ненадежность...
-
Во второй половине XIX в. несколько изменилась организация управления национальными окраинами. В Польше и на Кавказе оно было приближено к общероссийским...
-
Местное самоуправление Киевской Руси В Древней Руси местное самоуправление существовало в вечевой форме управления, которую по своей сути можно считать...
-
Введение - Историческое развитие российского местного самоуправления
Местное самоуправление является неотъемлемым элементом в структуре власти всех демократических государств. Оно предоставляет гражданам возможность...
-
Гендерный аспект эволюции социально-демографической системы российского общества во второй половине XIX - начале ХХ века прошел огромный путь развития....
-
Вопросы гендерного развития в период постреволюционной трансформации российского общества, сегодня являются одними из наиболее обсуждаемых в научном...
-
У статті розглядається питання ролі органів громадського управління та представників державної влади щодо промислового будівництва в містах Херсонської...
-
Историческая особенность гендерного развития российского общества во второй половине XIX - начале XX века Историю второй половины XIX века в России,...
-
Немцы Поволжья в 1914-1917 гг. - Немецкие колонии в Поволжье во второй половине XVIII
Первая мировая война, начавшаяся в июле 1914 г., отразилась негативным образом судьбе на русских немцев. Так в 1915 году Россия претерпела ряд поражений...
-
Политика "просвещенного абсолютизма" Екатерины II. Просвещенный абсолютизм -- это политика, проводившаяся в большинстве европейских монархий в середине и...
-
Реформирование местного управления - Реформы Петра Великого
Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе петровских...
-
Земская реформа одно из звеньев в цепи Великих реформ. 1 января 1864 г. Александр IIподписал "Положение о губернских и уездных земских учреждениях"...
-
В середине XVIII века женский уход за больными стал осуществляться в гражданских больницах. В 1776 году в Москве создана Екатерининская больница на 150...
-
Марксизм., Реформы Витте. - Политические реформы и контрреформы второй половины XIX в
(Для домашнего изучения) Контрреформы Александра III. В. В. Розанов назвал покушение на Александра II "помесью безумия и подлости". Реформы Александра II...
-
Влияние Первой мировой войны на развитие российского гендерного порядка. Феномен Марии Бочкаревой События Первой мировой войны явились глобальной...
-
Политический кризис во второй половине 1970-х гг. - Индия в 1947-2013 годы
Крах экономической политики обострил социальное недовольство. Страну охватили беспорядки, в городах начались забастовки и студенческие выступления, народ...
-
Арабское завоевание оказало сильное воздействие на жизнь Средней Азии. И хотя ни юг Казахстана, ни Семиречье не попали под власть арабов, тем не менее...
-
Гендерная теория - сравнительно молодое направление социально-гуманитарных исследований о человеке, получившее широкую популярность в западной и...
-
Развитие промышленности на территории Беларуси во второй половине XVIII - начале XIX века
Аннотация Актуальность данного исследования обусловлена тем, что некоторые моменты экономической истории в белорусской историографии освещены достаточно...
-
Городская реформа. - Политические реформы и контрреформы второй половины XIX в
Очень тесно к земской реформе примыкает городская реформа. "Городовое положение" от 16 июня 1870 г. вводила органы выборного городского самоуправления....
-
Заключение - Немецкие колонии в Поволжье во второй половине XVIII
Колонизационная политика России зародилось во времена царствования Екатерины II и включала в себя подписания ряда документов, разрешающих приезд...
Формирование и деятельность представительных органов местного самоуправления во второй половине XIX в