Проблемы и перспективы управления ресурсами и отходами в странах ЕC: роль политики, Правовые аспекты управления отходами в ЕС - Экологизация использования сырья и утилизация отходов в ЕС

Правовые аспекты управления отходами в ЕС

Предмет и сущность правового регулирования отходов играет определенную роль в политике Европейского Сообщества с самого создания ЕС. С этой целью в период с 1972 по 1993 гг. было утверждено пять программ действий по защите окружающей среды, что в результате вызвало несколько выводов о положении вещей в сфере правового регулирования отходов на уровне Сообщества.

Во-первых - предотвращение появления новых отходов - основная задача, стоящая перед политикой Сообщества.

Предотвращение увеличения количества отходов означает, что основное направление действующей политики представляет собой скорее "лечение симптомов болезни". И в то же время слабо верится, что основная часть населения - потребители - изменит свое отношение к отходам, так или иначе возникающим в результате жизненных процессов. Поэтому весьма существенным стал бы шаг в сторону систематического, постоянного уменьшения количества опасных компонентов в составе выпускаемой продукции, естественно при наличии альтернативы на рынке.

В настоящее время подобных попыток в ЕС не наблюдается. А поскольку регулирование обращения с отходами фактически является действиями на конечной стадии, то его задачи и его выполнение должны формироваться под влиянием действий или ошибок, имевших место на предыдущих стадиях.

Во-вторых - это то, что стратегия переработки отходов 1996 г. считала, что вторичная переработка и использование материала должно быть приоритетным над сжиганием с получением энергии. Этот приоритет и был обозначен в нескольких Директивах Европейского Сообщества.

На практике, однако, Сообщество принимает меры, способствующие именно сжиганию мусора (твердых отходов), а не переработке для повторного использования.

В-третьих - необходимо отметить, что на данный момент в ЕС не существует четкой, слаженной политики регулирования отходов. Основная причина состоит в том, что до сих пор остается не ясным, до какой степени стратегия и способы правового регулирования обращения с твердыми отходами должны быть установлены на уровне ЕС и до какой степени - на национальном уровне. Государства - члены ЕС в основном предпочитают брать на себя выбор способов и мер регулирования отходов, включая решение вопросов инвестирования средств в технологии очистки и другие, требующие решения проблемы, существующие на уровне государства.

Наиболее часто используемый инструмент поддержания экологического порядка в Сообществе - это Директива. Кроме того, страны - члены ЕС обязаны включать положения директив в национальное законодательство, не важно будет ли это актом парламента или инструкцией, будет ли она принята централизовано или будет проведена детализация на региональном уровне. Единственное, что должно быть соблюдено - это то, что директива должна действовать на всей территории государства. Примерами могут быть следующие директивы: 75/442 от 15.07.75 "Об отходах"; 91/689 от 12.12.91 "Об опасных отходах"; 94/62 от 20.12.94 "Об упаковке и отходах от упаковки"; 75/439 об использованных маслах; 78/319 по основным требованиям к транспортировке отходов; 84/631, которая ввела Систему предварительного согласия на перевозку опасных отходов; 86/278, регулирующая использование осадка сточных вод в сельском хозяйстве; 90/667, которая определила гигиенические нормы для захоронения и переработки отходов животноводства; 89/369 и 89/429 о муниципальных отходах и некоторые другие. Ниже о каждой из этих речь будет идти более подробно.

Основные правовые средства для регулирования отходов содержатся в Директиве 75/442, которая была основательно пересмотрена в 1991 г. и, как результат, установила структуру законодательства по отходам на уровне ЕС. Директива дала точное определение отходам, установила иерархию для правового регулирования отходов (предотвращение - утилизация - безопасное захоронение) и утвердила основные требования к проведению всех основных регулятивных мероприятий по отходам, таких как требование лицензирования деятельности, связанной с обработкой или захоронением отходов. Кроме того, Директива содержит предписание странам ЕС составить планы регулирования отходов и сообщать о перемещении и переработке отходов в пределах государства.

С внесенными изменениями Директива определила своей задачей приведение в соответствие отдельных положений, постановлений и стратегии правового регулирования государств - членов ЕС в целом, однако этого так и не произошло. Недостаточное количество сведений о применении Директивы привело к тому, что первый доклад по выполнению норм Директивы 75/442 состоялся только в 1997 г., при этом он затрагивал лишь период с 1989 по 1994 гг. и был основан преимущественно на сведениях, полученных от девяти из двенадцати государств - членов ЕС.

В результате к началу XXI в. в рассматриваемой области правового регулирования можно было отметить, во-первых, наличие большого разнообразия в определении "отходов"; во-вторых, тот факт, что иерархия отходов, считавшаяся более чем неудовлетворительной, практически вошла в национальные законодательства; и в-третьих, появилось громадное количество способов и схем регулирования отходов. Кроме того, нельзя не сказать, что, хотя зачастую очень по-разному, но все же достаточно детализировано были урегулированы этапы и способы обращения с отходами. Рассмотрим подробнее.

Законодательство ЕС по опасным отходам содержит несколько Директив, действующих в большей или меньшей степени. Так, Директива Совета 78/319 по токсичным и опасным отходам была заменена в 1991 г. Директивой 91/689. Эта Директива дала точное определение опасным отходам, ввела требования к лицензированию установок, обрабатывающих опасные отходы, и дала рекомендации по планам регулирования обращения с опасными отходами, включая их устранение, обязала предоставлять регулярную информацию о работе установок по обработке опасных отходов, т. е. государства - члены ЕС должны регулярно докладывать выполнение Директивы.

(Классы опасности отходов и опасные свойства отходов приведены в приложениях 2 и 3).

По поводу исполнения Директивы 78/319 Комиссия впервые отчиталась в 1997 г., основываясь на докладах государств - членов ЕС. Этот отчет показал: очень низкий уровень соответствия законодательств государств - членов Сообщества, определения токсичных и опасных отходов очень различны, некоторые планы были настолько краткими, что между ними даже не делалось необходимого сравнения. Комиссия постановила, что ключевые пункты Директивы 78/319 слишком общие, чтобы обеспечить высокий уровень интеграции.

В Директиве 91/689 опасными признаны отходы, находящиеся в списке, составленном Сообществом. С тех пор этот список был утвержден. В настоящее время основной обзор списка фактически "завис" на тот период, пока государства - члены ЕС договариваются о тех, примерно 500, видах отходов, которые они хотели бы видеть в списке.

Различия статуса, в зависимости от вида отходов, определяют в праве ЕС детальность правового регулирования некоторых специальных видов отходов, в частности упаковочные материалы, использованные масла, осадки сточных вод и др.

Упаковка отходов составляет до 40% муниципальных отходов. В период создания первой программы действий по защите окружающей среды заявлялось, что проблемы упаковки непременно будут рассматриваться достаточно подробно. Однако инициатива Комиссии столкнулась со значительным сопротивлением со стороны бизнеса. Среди предпринимателей преобладало мнение, что для ЕС будет лучше воздержаться от "наведения порядка" в этой области.

Директива, в конце концов принятая в 1985 г. Сообществом, была основана на ст. 308 (бывш. 235) Договора ЕЭС и касалась только емкостей для жидкостей. Она призывала членов ЕС создать программы по уменьшению объемов таких емкостей. Эти программы могли применяться по добровольному соглашению, что показывало объективность ограничений, содержащихся в Директиве.

Но в этой области были проявлены правотворческие инициативы отдельными государствами, в первую очередь Германией. После введения этой страной своих собственных стандартов для упаковочных материалов. Комиссия предложила на рассмотрение директиву по упаковочным отходам, которая и была принята в 1994 г. Директива основывалась на ст. 95 (бывш. 100а) ДЕЭС и пыталась ввести унифицированные положения для свободного оборота упаковочных материалов. Она требовала от государств - членов ЕС развития технологий профилактики, переработки для восстановления и повторного использования отходов упаковки, требовала создать систему сбора упаковочных отходов и установить конкретные задачи для обработки отходов различных упаковочных материалов. Кроме того, Директива установила стандарты на состав упаковочных материалов, ограничила содержание тяжелых металлов. Наконец, Директива обязала членов ЕС сформировать планы регулирования отходов упаковочных материалов и регулярно отчитываться по применению установленных норм.

Вторая Директива, основанная на ст. 95 (бывш. 100а) Договора ЕЭС, регулирует обращение с аккумуляторными батареями. Директива ограничивает содержание некоторых тяжелых металлов в батарейках - ртуть, кадмий, свинец. Такие аккумуляторные батареи должны иметь отметку в виде перечеркнутого мусорного ящика, показывающую, что их нельзя выбрасывать как обычные бытовые отходы. Члены ЕС обязаны организовать отдельную систему сбора батареек. А после внесенных поправок в 1998 г. использование батареек, содержащих ртуть, было полностью запрещено. Директивой предусмотрен полный контроль за исполнением этих правил.

Директива 75/439, основанная на ст. 94 и 308 (бывш. 100 и 235) ДЕЭС, стала первой директивой, обеспечивающей безопасный сбор, очистку, хранение и уничтожение использованных масел. Члены ЕС должны отдавать приоритет переработке и вторичному использованию масляных отходов. Сброс отходов масла в воду и дренажные системы был запрещен. Кроме того, введено обязательное лицензирование деятельности по сбору, обработке и уничтожению этого вида отходов и иные специальные требования. Абсолютно все страны - члены ЕС ратифицировали Директиву, хотя и не сразу. Но применение этой Директивы имело достаточно ограниченный успех: статья о переработке с целью вторичного использования не оправдала надежды, большинство масляных отходов сжигается, повторное использование остается на втором месте. Контроль за исполнением Директивы находится в стадии подготовки.

Директива 90/667 приняла гигиенические нормы для захоронения и переработки отходов животноводства. Директива явилась реакцией Сообщества на BSE ("коровье бешенство"). В ней установлены понятия "высокого риска" и "низкого риска", которые могут вызываться образованием и использованием отходов животноводства. Поэтому отходы, несущие "высокий риск", должны быть сожжены или захоронены так, чтобы не допустить нанесение вреда окружающей среде. Директива в первую очередь сориентирована на гарантированное уничтожение отходов, зараженных BSE.

В настоящее время лишь небольшой процент муниципальных отходов обрабатывается для вторичного использования, и потому один из принципиальных моментов правового регулирования отходов - не важно, на национальном уровне или на уровне ЕС - представляет собой активизацию вторичного использования отходов. Определение повторного использования не всегда разъясняет, например, что это такое: операция для повторного использования или по переработке с целью восстановления. Различия важны, т. к. устанавливается все больше конкретных и законодательно закрепленных положений и задач. Примером может быть Директива 94/62, которая обеспечивает для восстанавливающих целей не менее 50-60% упаковочных материалов, а минимальное количество упаковочных материалов каждого вида, подлежащего повторному использованию, должно быть не менее 15%. Таким образом, направление формируется в сторону восстановления и переработки, а не вторичного использования. Стоит отметить, что конечное решение будет все равно приниматься политиками.

Говоря о захоронении отходов в Европейском праве, необходимо вспомнить о Директиве 75/442 и о имеющихся к ней приложениях.

В настоящее время законодательство ЕС не запрещает захоронение отходов. Статья 4 (2) Директивы 75/442 запрещает только неконтролируемое захоронение отходов. По этой причине нет запретов, например, на захоронение ядерных отходов, выброс отходов в космос, погребение зараженных BSE животных, размещение отходов на морском дне, или сбор кораблей или установок, находящихся на материковом шельфе, в море. Кроме того, нет никаких ограничений в законодательстве Сообщества, определяющих требования к сжиганию отходов. На будущее Директива, регулирующая свалки, принятая в середине 1999 г., устанавливает запрет на складирование жидких отходов, взрывчатых веществ, способствующих коррозии и окислению, легковоспламеняющихся или просто пожароопасных отходов, зараженных (инфицированных) отходов, свалки целых или разорванных шин; и более того, количество свалок с биодеградируемыми городскими отходами должно быть немедленно уменьшено.

Даже учитывая, что хранение отходов в Европейском праве - один из важнейших этапов процесса использования отходов, в данный момент в правовой системе ЕС не существует никаких конкретных нормативных документов, касающихся мест расположения или захоронения отходов и установок для переработки или сжигания отходов. Были вынесены на рассмотрение предложения к Директивам о том, что городская свалка не должна располагаться на расстоянии ближе 0,5 км от жилых районов, водных путей, водохранилищ и т. д., а свалка опасных отходов - не ближе 2 км. Однако это не было поддержано. В итоге, на сегодняшний день даже для мест захоронения и функционирования установок по переработке радиоактивных отходов нет никаких ограничений.

Что касается свалок, то Сообщество урегулировало этот вопрос соответствующей Директивой в 1991 г. В мае 1996 г. Европейский парламент отклонил общую позицию Совета по этому вопросу с тем объяснением, что в ней слишком много компромиссов и неточностей. Затем Комиссия внесла новое предложение, которое и было принято Советом в 1999 г. Новая Директива имеет то же поле применения, что и Директива 75/442, положенная в ее основу. Таким образом, новая Директива также применяется к свалкам радиоактивных отходов, для которых в настоящее время не существует никаких специальных норм в законодательной базе ЕС.

Директива применяется ко всем как имеющим разрешения, так и не имеющим его свалкам, действующим в настоящее время. Те свалки, которые не отвечают требованиям Директивы, должны быть приведены в соответствие с ними к 2009 г. или закрыты. В принципе, по определению Директивы любое скопление твердых отходов на земле или под землей считается свалкой. Однако места, где сбор мусора производится для его последующего захоронения или переработки, исключаются из понятия "свалка". Причем продолжительность нахождения скопления отходов в одном месте не должно превышать одного года в случае их последующего захоронения и три года - переработки. Директива выделяет три вида свалок:

Для опасных отходов;

Для неопасных отходов;

Для нейтральных отходов.

Установление четких условий для разрешения свалки, включающих в себя, например, сохранность и наличие ограничений к свободному доступу и др., необходимо для совершенствования регулирования водного режима, регулирования загрязнений, растворяющихся при фильтрации воды через почву, защиты почвы и грунтовых вод, для газового контроля.

В праве ЕС существуют специальные нормативные акты, регулирующие вопрос транспортировки отходов. Директива 78/319 установила несколько основных требований к транспортировке отходов. Вслед за проводимыми дискуссиями в связи с основной деятельностью ОЭСР, касавшимися перевозок между США и Сообществом, в начале 1980 г. Комиссия вынесла на рассмотрение Европейского Сообщества директиву о транспортировке отходов. Этот документ впервые внес в законодательство об отходах дифференцированный подход к перевозке отходов внутри ЕС (пересекая границы государств - членов Сообщества) и всеми остальными.

Подписание Базельской конвенции в 1989 г. по транспортировке опасных отходов из промышленно развитых в развивающиеся страны произошло в результате нескольких случаев незаконных перевозок отходов из развитых стран в развивающиеся. Меры контроля транспортировок отходов, которые использует эта Конвенция и ОЭСР, привели к тому, что Сообщество сделало обзор имеющихся на тот момент правовых положений, и утвердило в 1993 г. Правила для всех перевозок отходов (на основании ст. 175 (бывш. 130s) Договора ЕЭС). В 1997 г. произошли важные изменения, которые практически остановили транспортировку опасных отходов в страны третьего мира и из них.

Первое разграничение - между опасными и не опасными отходами. Эти различия появились независимо от содержания Директив 75/442 и 91/689, списка отходов и опасных отходов, утвержденных на уровне ЕС. Вследствие этого, законодательство Сообщества использует список опасных отходов, и имеет в наличии совершенно другой список - для перевозки опасных отходов. Это один из примеров "нестыковки" в правовом регулировании.

Второе разделение, введенное Правилами, касается различий между транспортировкой для захоронения и с целью дальнейшей переработки и восстановления, для чего использовались разграничения, содержащиеся в Директиве 75/442.

На самом деле импорт отходов для захоронения (любым способом) в Европейское Сообщество запрещен, исключение составляет импорт из стран, присоединившихся к Базельской конвенции, или в случае, если присутствует специальное соглашение между странами - членами ЕС или заключенное самим Сообществом. Импорт неопасных отходов ("зеленый список") для переработки не ограничен, в то время как опасные отходы (из "желтого или красного списка") могут быть ввезены для переработки из стран, ратифицировавших решение ОЭСР о транспортировке отходов, а также из государств, с которыми было достигнуто специальное соглашение по этому поводу.

Что же касается экспорта неопасных отходов в страны третьего мира для захоронения, то на него также наложен запрет. Исключение сделано для стран, состоящих в Европейской ассоциации свободной торговли (European free Trade Association - EFTA), впоследствии EACT, участвующих в Базельской конвенции.

Перевозка неопасных отходов для переработки должна была стать сложной процедурой. Комиссия должна была интересоваться у каждой страны по поводу каждого вида неопасных отходов, готовы ли они принять этот тип отходов) и если да, то какая процедура контроля устроит их более всего. А поскольку "зеленый список" содержит около 140 видов отходов, и опросить предстояло более 140 государств, причем часть из этих государств ответ вообще не дали, некоторые дали неполный ответ, а некоторые через какое-то время поменяли ранее данный, то Совет только в середине 1999 г. принял решение, о том, какие отходы могут быть перевезены и в какое государство) при соблюдении каких условий контроля.

В праве ЕС вопросы на получение разрешений, т. е. лицензирование проработаны гораздо детальнее. Существуют специальные Директивы по лицензированию обращения с определенными видами отходов. Разрешение на переработку и утилизацию твердых отходов в основном является предметом регулирования национальных законодательств.

В область правового регулирования защиты окружающей среды, осуществляемого ЕС, вошли такие меры, как экологическая стандартизация, оценка антропогенных и техногенных воздействия на окружающую среду, сбор и обработка экологической информации, мониторинг состояния окружающей среды, экологическая сертификация, экологический менеджмент и экологический аудит, развитие механизма финансирования и защита экологических прав. Также следует отметить финансовое средство борьбы (штрафные санкции) и технические средства (экологическую марку).

Похожие статьи




Проблемы и перспективы управления ресурсами и отходами в странах ЕC: роль политики, Правовые аспекты управления отходами в ЕС - Экологизация использования сырья и утилизация отходов в ЕС

Предыдущая | Следующая