Зарубежный опыт обеспечения моральной ответственности государственных служащих - Профессиональная этика муниципальных служащих (на примере Удмуртской Республики)

Проблемы этического регулирования государственной службы и формирования нравственных качеств государственных служащих являются одной из актуальных тем, которые исследуются различными социальными науками: социологией, социальной философией, теорией государства и права, а также теорией управления. С момента возникновения института государства, данная тема не теряет своей актуальности и рассматривается в трудах исследований самого разного толка в разные исторические эпохи и с привязкой к разной исторической проблематике.

Российское общество на данном этапе своего прогресса представляет собой открытую развивающуюся систему, одной из основных проблем, встающих на пути развития которой является коррупция. Для создания эффективных инструментов искоренения коррупции, а также повышения уровня качества государственного управления и развития конструктивного диалога между гражданским обществом и государством необходимо теоретическое осмысление процесса формирования моральных и нравственных качеств государственных служащих и создания современной российской концепции этического регулирования государственной службы.

Современное мировое сообщество развитых стран в большинстве своем использует синтезированные концепции, состоящие из комплекса различных исторических теорий, слегка видоизменявшихся с течением времени вследствие решения проблем, встающих на пути развития этики государственного управления.

Основной, по ряду мнений, из таких проблем является сращивание государственного аппарата со сферой политики (ядром которой является получение, преумножение и удержание власти) и бизнес-сферой (в основе которой лежит рациональный принцип максимизации прибыли), приводящее к появлению бюрократов, которые, занимая определенную должность, не могут полностью отделиться от сфер политики и бизнеса, что неизбежно влияет на их деятельность как на стадии принятия решений, так и при претворении их в жизнь. Таким образом, в ряде случаев политическая и экономическая сферы предопределяют основные направления и цели государственной службы, а также формируют ее приоритеты и принципы.

Для решения этой проблемы на сегодняшний день существует две основных стратегии:

    -признание вмешательства в государственное управление неизбежным и вследствие регулирование степени участия госслужащих в политической и экономической сфере; -жесткое разделение государственных и политических служащих и недопущение вмешательства политики и бизнеса в дела государственного аппарата.

Первый подход реализуется в США, Германии, Франции, Японии и Норвегии; второй - в Великобритании, в ряде стран-членов Британского содружества, таких как Австралия, Новая Зеландия, а также в Голландии, Дании и Швеции.

Для более глубокого рассмотрения подходов к решению ранее озвученной проблемы необходимо рассмотреть представителей каждой из стратегий.

США является ярким примером государства с развитой этической инфраструктурой и законодательством в госсекторе. Первый этический кодекс в истории государственной службы США был принят в 1954 году генеральной ассамблеей Нью-Йорка, примеру которого вскоре последовали прочие штаты. В статье Е. Ю. Бочаровой "Особенности регулирования этики государственной службы в США" приводится внушительный список организаций, занимающихся вопросами государственной этики. Несомненно, впечатляют усилия таких организаций, как Американская Ассоциация по вопросам государственной службы (Americansocietiesforpublicadministration) и Международная Городская/Областная Ассоциация Менеджмента (theInternationalCity/CountyManagementAssociation) по разработке и внедрению этических кодексов и повышению этических стандартов поведения служащих; а также работы различных профессиональных и исследовательских институтов по исследованию, анализу и методам решения реальных этических проблемБочарова Е. Ю. Особенности регулирования этики государственной службы в США. // Государственное управление. Электронный вестник. - 2011. - №29..

Установившаяся в США концепция самой государственной службы предполагает безупречное, в том числе и с этической точки зрения, поведение государственных служащих сообразно конституционным принципам "власти как продолжения воли народа". Дополнив это фактом крайней политизированности государственной службы в США, мы получим логическое обоснование существования целой системы этического регулирования, включающей в себя многочисленные специализированные органы и ведомства, которые проводят превентивную политику, формируют отчеты, а также занимаются служебными расследованиями. По статистике, каждый третий город США располагает своим этическим кодексом и своей комиссией по этике, либо органом, имеющим схожие функции, и в 33% городах проводится регулярный контроль этического поведения государственных служащихЦихоцкий Ф. Н. Зарубежный опыт регулирования этического поведения на государственной службе на примере США и Великобритании // Экономика и социум. - 2015. - №3..

Координирует данную систему особый федеральный орган - Управление служебной этики в государственных органах США (TheOfficeofGovernmentEthics, далее - УСЭГО), возникшее вследствие Уотергейтского скандала. Основанное на законе "О служебной этике в государственных органах", от 1978 года и получившее впоследствии статус отдельного ведомства, УСЭГО решает задачи предотвращения и разрешения конфликтов интересов у правительственных служащих, выполнения различных этических программ и стимулирования следования государственными работниками высоким стандартам этичного поведения. Таким образом, Управление по этике в США выполняет регулятивные и контролирующие функции и реализует соответствующие полномочия в вопросах выполнения этических программ, контроля и этического обучения государственных служащих.

В отличие от американской системы этического регулирования, в Великобритании реализуется система разделения политических и государственных чиновников, а созданный там в 1994 году вследствие подозрений по поводу сращивания государственного аппарата и бизнес-элит Комитет по стандартам в публичной сфере (TheCommitteeonStandardsinPublicLife, далее - КСПС) формировался из служащих, не зависящих от правящей партии.

При этом, как отмечает Е. Ю. Бочарова в статье "Об этических аспектах регулирования государственной службы в Великобритании и Канаде", при разработке проекта создания британского этического координирующего органа главным вопросом стало определение его статуса и степени независимости. Комитет формирует ежегодные отчеты, (результатом первого из которых стал неизменный список принципов этики государственных служащих, включающий в себя понятия бескорыстия, порядочности, беспристрастности, подотчетности, открытости, честности и лидерства) и выполняет консультативные функции; однако он лишен возможности вести самостоятельное расследование должностных преступлений или же требовать от других структур проведения таких расследований. Неудивительно, что в современных условиях динамичного реформирования государственной службы в зарубежных странах в Великобритании все чаще поднимается вопрос о том, что для дальнейшей эффективной работы КСПС требуется значительное расширение полномочийБочарова Е. Ю. Об этических аспектах регулирования государственной службы в Великобритании иКанаде // Государственное управление. Электронный вестник. - 2012. - №33..

Необходимо отметить, что формально Россия относится к группе государств, реализующих принцип строгого разделения государственных и политических служащих и недопущения вмешательства политики и бизнеса в дела государственного аппарата. Однако де-факто данный принцип практически ничем не подкреплен - на сегодняшний день в России не существует ни независимого контрольного органа, который бы осуществлял контроль и отчетность за действиями чиновничьего аппарата, ни единого правового документа (Кодекса этики государственных гражданских служащих). Существующий и одобренный решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции "Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих" от 23.12.2010, содержит положение: "Типовой кодекс является основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих..." (статья 2), то есть - является лишь направляющим документом при создании соответствующих нормативно правовых актов в каждом отдельном органе власти. этика нравственный моральный служащий

Несомненно, об определенных мерах, принятых в отношении этического регулирования можно говорить, опираясь на Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Данный федеральный закон, в свою очередь, запрещает государственным гражданским служащим заниматься предпринимательской деятельностью, а также принимать участие в управлении коммерческими организациями.

Однако на деле, этот закон не останавливает чиновников. Причина этого заключается как в достаточно низком уровне морального регулирования, так и в необходимости более жесткого правового воздействия на деятельность государственных служащих.

Предпосылками столь негативно сложившегося уклада являются последствия крайне резкого изменения российского социума в конце прошлого века (90-е гг.), оказавшие серьезное влияние на перестройку государственной гражданской службы. Те эволюционные преобразования, которые в системе государственного управления в развитых странах Запада вызревали, развивались и оттачивались вследствие проб и ошибок десятилетиями, в нашей стране были произведены буквально за несколько лет в стремлении максимально быстро стабилизировать государственный аппарат. Все это привело к снижению нравственного уровня чиновников, во многом вызванному крайне нестабильной ситуацией.

После проведения анализа опыта зарубежных стран, а также изучения основных методов морально-правового регулирования в системе государственной службы, становится очевидно, что необходимо произвести изменение отечественной системы в области этического регулирования.

Среди направлений совершенствования регулирования наиболее эффективными и оптимальными для нашей страны являются:

- создание отдельного межотраслевого единого независимого органа, занимающегося вопросами этичности на государственной службе по примеру УСЭГО в США или КСПС в Великобритании, однако, c наделением последнего реальными исполнительными функциями;

    -законодательное закрепление Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, перевод его в закон об этике. -взаимодействие власти и гражданского общества с целью создания доверительной атмосферы, формирования и утверждения моральных и нравственных ценностей и устремлений как госслужащих, так и самих граждан; -введение образовательных программ для государственных служащих с целью внедрения стандартов этики госслужбы и разъяснения данных стандартов, а также принятых критериев этического поведения работникам государственного сектора.

Внедряя все вышеперечисленные инструменты, необходимо всегда помнить о характерных особенностях нашего государства, особенностях менталитета и культурных ценностях жителей. Крайне важно, чтобы все предпринятые меры были интегрированы в российскую систему государственного управления наиболее оптимальным образом. Несомненно, разработка, внедрение и корректировка нововведений займет определенное время, однако нельзя забывать, что решение данного комплекса проблем способствует, а возможно и определит развитие нашей страны в будущемЦихоцкий Ф. Н. Зарубежный опыт регулирования этического поведения на государственной службе на примере США и Великобритании // Экономика и социум. - 2015. - №3..

Публичная служба сталкивается со многими этическими проблемами, связанными с изменениями и усложнением общественной жизни, правительствам приходится постоянно адаптироваться к изменениям и преодолевать этические проблемы. В основном, все меры государственного воздействия в сфере этики можно разделить на два типа: внутреннего и внешнего контроля.

В первый входит обучение правилам этики и осведомленность об их применении. Проблемы коррупции, злоупотребления служебным положением продолжают возникать в правительствах многих стран, приводя к снижению доверия населения. По общему признанию, правительство Гонконга имеет наиболее удачный опыт этики публичного администрирования, где для сохранения целостности и профессионализма государственной службы установлен принцип "службы обществу и подотчетности".

Интересен опыт Гонконга в профилактике этических отклонений в государственном управлении информационного и образовательного характера. Основные акценты сделаны на шести принципах: приверженность верховенству закона; честность и добросовестность; ответственность за решения и действия; политическая нейтральность; беспристрастность при исполнении государственных функций и преданность делу; профессионализм и усердие в служении обществу. Правительство регулярно проводит семинары, обучение и инструктаж для государственных служащих, производит аудио-визуальные учебные материалы, и создает веб-страницы в целях повышения осведомленности и понимания высших моральных норм среди государственных служащих, главной из которых является честность. Регулярно и систематически проводятся курсы по предупреждению коррупции, в год ими охвачено около 20000 гражданских служащих разных рангов.

Важным является опыт создания информационно-справочных ресурсов, таких как "Ресурсный центр гражданского управления надежностью службы", где представлены публикации по вопросам надежности государственных служащих, а также обсуждаются выявленные случаи неэтичного поведения, информация о текущих событиях и мероприятиях, связанных с укреплением этической культуры.

Внешний контроль включает в себя законодательство, этический кодекс, а также создание специальных социальных институтов по борьбе с коррупцией. Является ли контроль внутренним или внешним, он имеет ту же цель - поддержание целостности и профессионализма государственного сектора и его укрепления Пясецкая Е. Н. Современный дискурс этики публичного администрирования // Организация и управление. - 2015. - С.105..

Похожие статьи




Зарубежный опыт обеспечения моральной ответственности государственных служащих - Профессиональная этика муниципальных служащих (на примере Удмуртской Республики)

Предыдущая | Следующая