Направления совершенствования профессиональной этики государственных служащих - Профессиональная этика муниципальных служащих (на примере Удмуртской Республики)

Этические проблемы являются предметом пристального внимания в государственном управлении. В целях сохранности доверия населения к государственной службе, этическая культура должна интегрироваться в публичную политику. Тем не менее, внедрение и институционализация этических принципов дается нелегко даже самым развитым в этом направлении странам. Создание и сохранение долгосрочной культуры и высоких этических стандартов является задачей, которая постоянно требует инноваций.

Этические стратегии варьируются от сообщества к сообществу, и ни одна стратегия не представляется более эффективной, чем другие. Однако наиболее успешным является стратегический подход, включающий действенное участие руководителей, этическую подготовку служащих и законодательное обеспечение этих вопросов.

Любая успешная программа этического характера должна начинаться с активного вовлечения высшего руководства и активного внедрения среди тех, кто влияет на управленческую культуру организации. Этические стратегии руководства в качестве неофициальных стратегий являются более эффективными, чем базирующиеся на принятии специальных программ для избегания конфликтов интересов, а также содействии качеству оказания госуслуг. Для руководителей важно предпринимать реальные действия для создания и поддержания этической культуры в рамках гражданской службы. Полезным считается опыт разработки своего ведомственного кодекса этики вместе с подчиненными, это усиливает этическую привязанность к месту работы и снижает риск к совершению неэтического проступка. Создание успешного этического климата на государственной службе будет иметь важное положительное влияние на характеристики деятельности организации, такие как эффективность, результативность, работа в команде, совершенство и качество.

Также важна этическая подготовка служащих, их специальное обучение. Необходимо предоставлять сотрудникам больше возможностей для получения своевременно обновляемой информации по вопросам этики и этических ценностей. Помимо лекций, семинаров, форумов, предлагаются другие эффективные методы обучения. Они включают в себя тематические исследования, фильмы, ролевые игры, моделирующие настольные игры, и обучение действием. Регулярное обучение этическим навыкам развивает корпоративную мораль и отражается на выполнении обязанностей служащими.

Кроме того, необходимо создавать прочную правовую систему этических норм, из-за общественных изменений постоянно появляются новые юридические проблемы в обосновании поведения публичных служащих. В связи с развитием информационных технологий появились новые способы совершения преступлений, основанных на неэтичном поведении.

Этика стала важным направлением в программах реформ государственного управления различных стран. Чтобы справиться с этическими проблемами прежде, чем они вышли из-под контроля, необходимы последовательные меры быстрого реагирования по разработке этических норм поведения на государственной службе.

Сформулируем рекомендации по совершенствованию механизмов управления нравственным развитием госслужащих:

1) Изменение законодательной базы

Один из подходов в формировании этического регулирования государственной службы предусматривает встраивание этических принципов, норм и стандартов поведения непосредственно в законодательство.

Действующий Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих носит рекомендательный характер - основная проблема заключается в том, что за нарушение его положений невозможно применить меры юридической ответственности.

Минтруд России предлагает обязать государственных и муниципальных служащих соблюдать требования Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Ведомством разработан и вынесен на общественное обсуждение соответствующий законопроект.

По мнению директора Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Минтруда России Дмитрия Баснака, это серьезное упущение, поскольку госслужащий может и не нарушать нормы закона, но его поступок будет настолько аморальным, что дальнейшее прохождение им службы является недопустимым. Если посмотреть на практику в других странах, то видно, что уже сейчас там существуют примеры, когда за нарушение норм этики чиновника увольняют или он сам подает в отставку.

Таким образом, новый документ может стать нормативным правовым актом, нарушение норм и правил которого будет признаваться правонарушением, влекущим применение к чиновнику мер юридической ответственности - в том случае, когда нет оснований привлечь его к уголовной или административной ответственности.

Новый Кодекс, кроме того, содержит положение об обязанности чиновников соблюдать морально-этические принципы и во внеслужебной деятельности. "Граждане оценивают поступки госслужащего не только в рабочем кабинете, но и когда он находится среди друзей и на улице - и это отношение проецируется на всю госслужбу", - уточняет Дмитрий Баснак.

Знание положений Кодекса будут в обязательном порядке проверять при поступлении на госслужбу.

Однако документ, на взгляд экспертов, все же нуждается в серьезной доработке.

Во-первых, упомянутые в Кодексе моральные принципы необходимо скорректировать. Проект определяет несколько основных принципов, которыми должны руководствоваться чиновники: гуманизм и патриотизм, честность и социальная ответственность, профессионализм, беспристрастность и объективность. Генеральный директор Национального союза "Управление персоналом" Александр Турчинов предлагает включить в этот перечень непредвзятость, добросовестность и справедливость. Кроме того, в Кодексе, по его мнению, не хватает положения об ответственности руководителя за действия подчиненных.

Во-вторых, следует четко прописать механизм реализации содержащихся в акте норм. Дмитрий Баснак уточняет, что рассмотрение вопросов, связанных с нарушением чиновниками положений Кодекса, могут поручить комиссиям по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, работающим в каждом госоргане. Однако, по мнению Александра Турчинова, особое внимание следует уделить участию в этом процессе института государства и общества. "Можно и нужно создать комиссии по этике в общественных палатах - только тогда заработают институты гражданского общества".

В-третьих, необходимо прописать в Кодексе обязанность чиновника сообщать своему руководителю и прокурору субъекта России об известных ему признаках и фактах хищения средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов и иных преступлениях и правонарушениях.

По мнению Владимира Осечкина, члена Совета по развитию общественного контроля при Комитете Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций, на сегодняшний день прописана уголовная ответственность только за сокрытие особо тяжких преступлений (ст. 316 УК РФ). А по большому счету все растраты, мошенничества, хищения бюджетных средств и их нецелевое расходование - это преступления, которые относятся к категории тяжких. Сегодня ни один закон не обязывает госслужащего сообщать в правоохранительные органы и своему руководителю о таких преступлениях. Более того, определенная часть населения до сих пор живет не по закону, а по "понятиям", в соответствии с которыми заявление о преступлении и содействие госорганам является неким доносительством. Если же предлагаемый акцент будет сделан в Кодексе, это поддержит заявителя. Получается, что, наоборот, заявление о преступлении будет этичным, а его сокрытие - нет".

В четвертых, в Кодекс следует включить положения, регламентирующие прозрачность деятельности госслужащих. Общество, по мнению Владимира Слепака, должно получать объективную информацию о действиях каждого чиновника, чтобы иметь возможность сформировать свое мнение о его этическом портрете и повлиять в дальнейшем на принятие решения о его продвижении на службе. "Крупных чиновников необходимо заслушивать - независимо и беспристрастно. Госслужащие должны выступать, в частности, на специально организованных для этого общественными палатами России мероприятиях. Представители общественности должны предъявлять им требования и выставлять оценки их работы. Это залог здоровой ротации", - уточняет он Нарушение чиновниками Кодекса этики может стать основанием для привлечения их к дисциплинарной ответственности // // www. garant. rut.

Чтобы быть реально действующим, этический кодекс не должен ограничиваться простым перечислением общих положений и правил. Их следует конкретизировать. Один из возможных путей - приведение в комментариях к статьям или в приложении конкретных примеров проблемных ситуаций и вариантов правильного и неправильного способов их разрешения. Отдельные его нормы также целесообразно адаптировать к специфике характера деятельности той или иной организации либо типа организации, ибо в каждой сфере есть свои специфические коррупциогенные "соблазны" и иные дилеммы морального характера Облонский А. В. Этика и ответственность в публичной службе // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2015. - № 1. - С.11-18..

Изменения целесообразно также внести в Закон № 79-ФЗ. Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" сделан важный шаг в направлении этизации российской гражданской службы как социально-нравственного института общественного служения.

Действительно, в ряде его статей закреплены требования к служебному поведению гражданских служащих, тем самым создана правовая основа для совершенствования качественных характеристик кадрового корпуса государственной службы. Однако Закон № 79-ФЗ содержит недостаточное количество социально-правовых качеств, поэтому необходимо закрепить в нем такие качества как гражданственность, профессиональная честь, нравственность, личная воля.

2) Создание системы органов власти, выполняющих функции управления нравственным развитием государственных служащих в рамках возложенных на них полномочий

Для того, чтобы обеспечить корректную работу комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, необходимо создать Федеральную службу по управлению служебной этикой в государственных органах. Как было указано выше, создание отдельного межотраслевого единого независимого органа, занимающегося вопросами этичности на государственной службе возможно по примеру УСЭГО в США.

Предлагаемая структура Федеральной службы по управлению служебной этикой в государственных органах представлена на рис. 13.

Рис. 13. Структура Федеральной службы по управлению служебной этикой в государственных органах

В задачи Федеральной службы по управлению служебной этикой в государственных органах входит предотвращение конфликта интересов у правительственных служащих и разрешения этих конфликтов в случае возникновения. Сотрудничая с другими отделами и ведомствами исполнительной ветви власти, Федеральная служба по управлению служебной этикой в государственных органах разрабатывает и стимулирует выполнение государственными служащими высоких стандартов этичного поведения, укрепляет уверенность общества в том, что государство работает согласно принципам справедливости и честности.

Данную службу возглавляет руководитель Федеральной службы по управлению служебной этикой в государственных органах, назначаемый на должность Президентом РФ сроком на 5 лет. В состав службы входит четыре отдела, согласованные действия которых обеспечивают выполнение своих задач. Ниже приведено описание каждого из отделов и их функций.

Отдел правовой политики и консультирования по общим вопросам отвечает за создание и совершенствование единой правовой системы, регулирующей этическую сферу деятельности служащих исполнительных органов власти. Он разрабатывает правила и стандарты поведения государственных служащих, утверждает кодексы поведения, вводимые другими департаментами и агентствами, и способствует их внедрению, разрабатывает изменения и дополнения, которые необходимо внести в законодательство в сфере управления административной этикой.

Отдел ведомственных программ несет ответственность за осуществление мониторинга и обеспечение поддержки этических программ (этическая программа - это проект, направленный на совершенствование системы исполнения этических норм) департаментов и агентств исполнительной ветви власти. В состав отдела ведомственных программ входят три подотдела: подотдел по обслуживанию программ, подотдел по программному мониторингу и подотдел по вопросам обучения.

Подотдел по вопросам обучения составляет учебные курсы по этике и обеспечивает ими и другими материалами департаменты и ведомства исполнительных органов власти. Должностное лицо, ответственное за служебную этику внутри ведомства, отвечает за:

? поддержание тесной связи с Федеральной службой по управлению служебной этикой в государственных органах; ? эффективное функционирование системы декларации служащими ведомства своих доходов, имущества и иных необходимых сведений; ? составление списка обстоятельств, повлекших или могущих повлечь нарушение этических правил в ведомстве; ? обучение и консультирование служащих ведомства; ? исследование существующих в ведомстве этических стандартов и рекомендации по их изменению; ? исправление обнаруженных нарушений этических правил и решение о необходимости применения санкций и т. д.

Подотдел по реализации программ поддерживает связь с департаментами и ведомствами и обеспечивает должное выполнение этических программ. Для этого Федеральной службой по управлению служебной этикой в государственных органах назначаются специальные служащие, каждый из которых отвечает за несколько определенных ведомств и департаментов, обеспечивая их необходимой информацией, предоставляя помощь при реализации этических программ.

Подотдел программного мониторинга проводит собственный мониторинг выполнения департаментами и ведомствами этических программ, делая выводы об их эффективности и соответствии поставленным задачам. Такой мониторинг проводится согласно одобренному Федеральной службой по управлению служебной этикой в государственных органах руководству и назначается заблаговременно как часть годового программного плана.

В ходе мониторинга проверяются следующие элементы этической программы:

? структура этической программы и кадровое обеспечение; ? публичное/конфиденциальное декларирование служащими доходов и имущества; ? обучение этическим стандартам и проведение тренингов; ? консультирование сотрудников по вопросам, касающимся административной этики; ? деятельность государственных служащих после оставления ими государственной службы.

По результатам мониторинга составляется отчет, который отправляется должностному лицу, ответственному за служебную этику внутри ведомства. Отчет может содержать рекомендации по совершенствованию этической программы, если в ходе ее мониторинга были выявлены недостатки. В течение следующих 60 дней ведомство обязано направить в Федеральную службу по управлению служебной этикой в государственных органах ответ, в котором изложены предпринятые действия, указывающие на то, что ведомство выполняет прописанные в отчете рекомендации.

Отдел по административным вопросам и управлению информацией обеспечивают необходимую поддержку всех действующих в Федеральной службе по управлению служебной этикой в государственных органах программ. Отдел отвечает за управление персоналом, оплату труда, публикацию материалов и др. Также отвечает за телекоммуникации, внедрение новых кандидатов, уделяя особое внимание наличию предпосылок для возникновения конфликта интересов. Если во время проверки кандидатов возникают вопросы или компьютерных технологий и обеспечивает работу официального Интернет-сайта Федеральной службы по управлению служебной этикой в государственных органах.

3) Создание института присяги при поступлении на государственную службу

Как одну из дополнительных мер дальнейшего развития государственной гражданской службы целесообразно установление в качестве обязательной нормы принятие присяги при поступлении на службу.

Присяга - это:

-от англ. oath; от нем. Eid - официальное торжественное обещание соблюдать верность (социологический словарь); -официальное и торжественное обещание, клятва в верности (исторический словарь); -официальное и торжественное обещание (клятва) в верности (юридический словарь) Гриднев В. П. Актуальные проблемы развития государственной гражданской службы Российской Федерации // Управленческое консультирование. - 2014. - №8. - С.25-32..

Установление присяги как торжественного обещания гражданского служащего соблюдать верность своему народу, государству, поступать в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством будет служить постоянным напоминанием государственному гражданскому служащему Российской Федерации об его обязательствах перед обществом и о служении народу.

Российская правовая действительность свидетельствует о том, что институт присяги является достаточно распространенным правовым явлением, однако, в отличие от большинства стран Европы, в России не предусмотрено принесение присяги государственными гражданскими и муниципальными служащими.

Эта идея рассматривалась еще в 2003 году при разработке Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", однако не была реализована.

Поскольку субъекты Российской Федерации наделены полномочиями в области правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и в области муниципальной службы, допустимо опережающее регулирование на уровне субъекта Российской Федерации. Например, в Белгородской области предусмотрено принесение присяги государственными гражданскими служащими Белгородской области, текст присяги содержится в Кодексе поведения государственного гражданского служащего Белгородской области. В отдельных районах Белгородской области, в частности в Шебекенском и Прохоровском районах, были приняты кодексы поведения муниципальных служащих, в соответствии с которыми предусмотрено принесение присяги муниципальными служащими.

Изложенное позволяет предложить проект закона Удмуртской Республики "О внесении изменений в отдельные законы Удмуртской Республики в связи с введением присяги государственных гражданских и муниципальных служащих".

Необходимо ввести статью "Присяга гражданского служащего", которая заключается в следующем. При вступлении в должность гражданский служащий приносит присягу. Присяга приносится в торжественной обстановке перед лицом членов профессионального сообщества. Служащий расписывается на официальном бланке с текстом присяги. Подписанный служащим текст присяги хранится в его личном деле. Текст присяги представлен в Приложении 3.

Действие данного закона будет направлено на гражданских служащих Удмуртской Республики и муниципальных служащих, что позволит повысить степень их ответственности, внесет определенность в нормативное закрепление статуса государственных гражданских и муниципальных служащих.

Похожие статьи