Зарубежный опыт приватизации - Особенности приватизации в современной экономике

Интерес к опыту приватизации в США обусловлен рядом причин. Во-первых, именно американские ученые теоретически обосновали расширение сферы приватизации: к ней стали относить не только продажу государственных предприятий, но и применение других рыночных механизмов, например, контрактирование взаимодействий государственных учреждений с частными фирмами-исполнителями заказов, использование государственных ваучеров для коммерциализации бюджетных организаций и др. Во-вторых, поскольку США развивали приватизацию на фоне гораздо меньшего (нежели в западноевропейских странах) огосударствления экономики, их опыт может служить примером того, до каких пределов следует и возможно распространять приватизацию в экономической и социальной сферах. В-третьих, анализ практики США позволяет уяснить различия между приватизацией, обусловленной мотивами повышения эффективности экономики, и приватизации, побуждаемой причинами политического характера [14].

Активизации политики в области приватизации предшествовал длительный период концептуального переосмысления роли государства в экономике и социальной сфере, постепенное изменение общественных настроений. Напомним, что к середине XX в. экономисты, исповедующие принципы свободного рынка, во многом утратили влияние на выработку государственной социально-экономической политики и поддержку общественного мнения. На авансцену вышли теоретики активного государственного вмешательства в экономику, прежде всего, кейнсианцы. Несмотря на традиционную приверженность ценностям экономической и личной свободы, большинство американцев разделяло в тот период многие положения концепции социально ответственного государства или так называемого государства всеобщего благоденствия. Такие направления вмешательства государства, как поддержание определенных стандартов уровня жизни для неимущих слоев, особенно пенсионеров, инвалидов, сирот, гарантии прав расовых и этнических меньшинств признавались обществом необходимыми. Вместе с тем многие экономисты и политики уже тогда видели явную неэффективность ряда государственных программ. Таким образом, для консервативных, рыночно ориентированных экономистов и политиков это был вызов не только интеллектуальный, но и политический, связанный с преодолением настроений в пользу патерналистской роли государства [27].

Администрация Рейгана рассматривала приватизацию не только как фактор повышения эффективности экономики и социальной сферы. Приватизационные идеи активно использовались в качестве инструмента политической и экономической борьбы, средства изменения баланса экономических и политических сил и влияния на общественное мнение. Так, в 1986 г. администрацией президента был разработан план передачи части государственной федеральной собственности в пользу работников федеральных ведомств, с тем чтобы, во-первых, сократить количество федеральных служащих (часть из них стали бы владельцами бывших федеральных служб), передав таким образом функции по предоставлению общественных услуг во вновь образованные частные предприятия, и усилить в результате конкуренцию на рынке, где действовали частные контракторы федеральных ведомств.

Местные органы власти (в стране насчитывается примерно 80 тыс. административных единиц на местном уровне) стали все активнее практиковать рыночное контрактирование с частными фирмами по предоставлению разнообразных общественных услуг. Так, обследование городов с населением свыше 10 тыс. человек и графств с населением свыше 25 тыс. человек показало, что именно внешнее контрактирование с частными компаниями было в 80-е годы самой распространенной формой предоставления населению общественных услуг. В частности, 80% респондентов (представители местных органов власти) отметили, что они заключают договоры с частными фирмами, например, на отбуксировку неправильно запаркованных автомобилей и на услуги по хранению личных вещей граждан в общественных местах (на вокзалах, в аэропортах и проч.), 55% респондентов заявили, что используют частных контракторов для предоставления юридических услуг, 46% - в управлении дорожным движением, 44% - в переработке отходов, 43% - в управлении приютами для бездомных. При этом подчеркивается, что все эти приватизационные в широком смысле механизмы использовались по чисто прагматическим причинам, а не из соображений идеологического характера [2].

Тема приватизации не была забыта и после прихода к власти Б. Клинтона. Пожалуй, впервые в американской истории президент-демократ не только не дезавуировал рыночные, в том числе приватизационные, реформы своих предшественников-республиканцев, но и заявил о себе как о стороннике свободного предпринимательства как внутри страны, так и в мировой экономике. Разумеется, политическая риторика Клинтона была несколько иной. Как представитель демократической партии он поддерживал государственное регулирование экономики и социальной сферы, образования, здравоохранения и фундаментальной науки. Но Клинтон и в идеологии, и в практической политике совместил, с одной стороны, традиционную приверженность демократов государственным гарантиям в области предоставления общественных благ, с другой - весьма жесткий ограничительный подход к финансовой политике государства, расходованию бюджетных средств. Он активно выступал за "экономное" и эффективное государство, провозгласив лозунг "инвентаризации государства". Еще в 1992 г. Клинтон, в частности, заявил, что необходимо совершить переход "от бюрократического государства к государству предпринимательского типа".

Администрация Клинтона явно пыталась "прагматизировать" усилия государства в этой области. Главной задачей стала, несомненно, оптимизация работы государственного аппарата и государственного сектора экономики в целом. При этом все механизмы приватизации в эти годы в той или иной степени использовались - и внешнее контрактирование, и продажа активов, и создание конкурентной среды. Так, именно в 90-е годы стали предприниматься усилия по приватизации управления и ремонта автомобильных трасс государственного значения, принадлежащих штатам.

В качестве одной из последних тенденций отметим, что в президентской кампании 2000 г. в качестве предвыборной позиции республиканской партии была взята на вооружение идея М. Фридмэна об использовании государственных ваучеров для повышения эффективности школьного образования. Он впервые предложил ввести так называемый ваучер, который предоставляется государством родителям учеников и дает право на оплату некого гарантированного минимального уровня образования, а затем выкупается государством, если ваучер использован на получение качественного образования в частных или государственных школах [17].

1 мая 2004 г. восемь бывших социалистических стран (Польша, Венгрия, Чехия, Словакия, Словения, Латвия, Литва, Эстония) стали полноправными членами Европейского Союза, что дает основание многим исследователям говорить о завершении для них переходного периода. Одной из важнейших задач уходящего этапа в истории постсоциалистических государств стало кардинальное преобразование отношений собственности.

Практическим преобразованиям в этой сфере предшествовали жаркие дискуссии относительно темпов возможных изменений, экономически и социально приемлемых моделей, ожидаемого воздействия приватизации экономики на ее эффективность и т. п. На практике этот процесс в странах ЦВЕ (центральной и восточной Европы) протекал по двум основным направлениям -- формирование частного сектора на собственной основе и передача государственных активов в руки частных и корпоративных собственников.

Так, на начальном этапе приватизации практически во всех странах ЦВЕ господствовала иллюзия относительно возможности быстро, за два-три года, осуществить передачу государственных активов в руки частных собственников и только на этой основе существенно поднять эффективность производства. Однако довольно быстро стало ясно, что простая передача существовавших государственных активов в руки частных собственников не ведет к автоматическому росту производства и его эффективности: предприятия в огромном числе случаев не отвечали требованиям, выдвигаемым перед ними рыночной экономикой; они были неэффективны в новых условиях, обременены излишней рабочей силой, дорогостоящими социальными фондами и обязательствами; ввиду того, что органы централизованного планирования при социализме стремились экономить на трансакционных издержках, многие субъекты хозяйствования функционировали как монополии.

Приватизационный процесс в наиболее успешно развивающихся странах ЦВЕ, разворачивался медленнее, чем в России. На начальном этапе наблюдалось большое разнообразие применяемых моделей. В польской практике, например, на первое место было поставлено государственное акционирование предприятий как метод их подготовки к последующей приватизации, а в Венгрии сделан упор на привлечение иностранного капитала, пришедшего на подготовленную многолетними предтрансформационными реформами инфраструктуру. Не спешили с приватизацией и в Словении, где при формировании частного сектора внимание обращали, прежде всего, на создание предприятий на собственной основе.

При этом во всех государствах ЦВЕ, как видно из данных приведенной ниже таблицы, были использованы смешанные схемы, объединившие эквивалентные и неэквивалентные методы перевода государственной собственности в частный сектор экономики, соотношение которых существенно менялось от страны к стране.

Приватизационные стратегии в странах неоднократно менялись. Первоначально большинство стран ЦВЕ предполагали приватизировать государственные предприятия путем их продажи за реальные деньги крупным внешним (прежде всего иностранным) инвесторам, обладающим специальными знаниями в области управления промышленностью. Перед глазами был успешный опыт такой приватизации в Великобритании и Чили. Однако иностранный капитал в первой половине 1990-х гг. шел в страны Центрально-восточной Европы неохотно, отечественные же внешние инвесторы были недостаточно сильны, чтобы оказать серьезное влияние на ход приватизации. Стало очевидно, что прямые продажи как метод приватизации успешны в случае наличия развитых институтов рынка и крайне проблематичны в иных ситуациях [18].

Ни одной из посткоммунистических стран не удалось избежать проведения приватизации без использования неэквивалентных методов распределения собственности. Продажа или передача бесплатно либо со скидками (льготами) всей или части компании (предприятия) менеджерам или работникам получили широкое распространение в Хорватии, Польше, Словении, Югославии, Болгарии. В тех странах, где внутренние инвесторы обладали значительной властью, им удалось сохранить свое влияние и практически обеспечить себе право вето на принятие решений относительно приватизации. В ряде стран право вето трудовых коллективов являлось практически абсолютным (например, в Словении), в иных -- носило ограниченный характер (Польша).

В ходе массовой приватизации населению раздавались или продавались за небольшую плату сертификаты собственности (ваучеры, боны, купоны), которые становились платежным средством в ходе приватизации государственной собственности. Так называемая программа равного доступа к собственности посредством ваучеров (купонов) охватила как внутренних, так и внешних инвесторов.

При этом схемы ваучерной приватизации, реализованные в странах ЦВЕ, различались по целому ряду моментов. По-разному, например, в них решался вопрос, какие предприятия и в какой форме будут участвовать в ваучерной приватизации. Польша и Румыния в приватизационных программах выступали за централизацию этого процесса. Правительствам были предоставлены большие при принятии решения о том, какие предприятия и как будут участвовать в приватизации. В Румынии такой подход столкнулся с меньшими трудностями в силу традиций жесткой централизации управления на предыдущих этапах развития страны, чем в Польше, где централизованное управление процессом приватизации практически было блокировано диффузией властных структур. В результате был достигнут определенный компромисс, когда работники польских предприятий и их менеджеры сохранили за собой право вето при выборе метода приватизации, список же предприятий, предназначенных для ваучерной приватизации, формировался правительством и охватил 600 акционерных обществ Госказны. В Румынии каждое предприятие стало передавать 30% своей собственности для приватизации в рамках ваучерной схемы [28].

Многие программы приватизации предусматривали создание институтов-посредников, которые должны были представлять интересы собственников на конкретных предприятиях. При этом существенно различались природа приватизационных фондов, порядок их формирования, в ходе приватизации и по управлению приватизированной собственность. Так, например, в Чехии и Словакии было разрешено создание частных фондов. Эти фонды конкурировали между собой за получение от населения ваучеров в обмен на акции фондов. Аккумулировав в своих руках ваучеры населения, фонды инвестировали их в акции предприятий, приватизируемых на аукционах. Такой подход, базирующийся на свободе создания фондов и на их конкуренции между собой, мог снизить роль прямого государственного контроля за процессом приватизации.

Свобода создания фондов и обеспечение конкуренции между ними, провозглашенные в Чехии, теоретически были предпочтительнее бюрократического подхода, выбранного Польшей и Румынией. Однако создание частных фондов с ярко выраженной рыночной мотивацией поведения оказалось задачей исключительно сложной для всех стран с переходной экономикой. Вечный вопрос -- "кто контролирует контролеров" возникал в ходе любых экспериментов [24].

Опыт стран ЦВЕ показал, что теоретически полезные при реализации программ ваучерной приватизации институты-посредники, не могут исполнить свою роль автоматически. Для того чтобы они стали важными институтами финансовой инфраструктуры, объединяющими власть индивидуальных ваучеров и таким образом содействующими выполнению собственниками своих контрольных функций, правительства должны иметь четкое представление о том, как регулировать деятельность фондов, чтобы предотвратить их самоуправство и стимулировать ответственное поведение. Ряд таких удачных мер продемонстрировала Хорватия.

Говоря о различиях в моделях массовой бесплатной приватизации, следует отметить и тот момент, что граждане разных стран имели разные при реализации ваучеров. В Чехии, Словакии, Польше предусматривалось вложение ваучеров гражданами как в предприятия непосредственно, так и через инвестиционные фонды. В Румынии же инвестирование ими ваучеров непосредственно в предприятия запрещалось.

Института приватизации (характер сертификата собственности -- именной или на предъявителя, правила обращения приобретенных акций, степень свободы финансовых посредников и пр.). Институты приватизации имели решающее значение с точки зрения формирования структуры прав собственности, предопределили специфическое для каждой страны соотношение сил между новыми собственниками, каковыми стали трудовые коллективы и их менеджеры, приватизационные фонды и банки, отечественные и зарубежные компании, государство. Повлияли институты приватизации и на формирование стратегии поведения новых собственников.

Участие иностранного капитала в приватизации осуществлялось в двух формах -- прямых (вложения непосредственно в предприятия) и портфельных инвестиций (приобретение ценных бумаг приватизированных предприятий на фондовом рынке), что позволяло решить одну из четырех ниже перечисленных задач [29]:

    - завоевание внутреннего рынка либо путем продвижения западных товаров на восточные рынки через создание филиалов или сборочных производств, либо в результате приватизации национальных предприятий, работающих на потребительский рынок; - обеспечение доступа к природным ресурсам; - снижение издержек производства и повышение эффективности работы за счет использования сравнительных преимуществ страны в международном разделении труда (фактор наличия дешевой или высококвалифицированной рабочей силы, высокоразвитой инфраструктуры рынка и др.); - приобретение стратегически важных активов.

Первоначально стратегически важные отрасли и предприятия были выведены за рамки приватизации во всех постсоциалистических странах.

Первой отказалась от сохранения национального контроля над стратегически важными отраслями Венгрия, пойдя на приватизацию шести региональных газораспределительных предприятий. Их собственность была поделена между компаниями Германии ("Рургаз" и Байернверк), Франции ("Газ де Франс") и Италии ("Италгаз"). Доля реализованного имущества составила 50%+1 голос. В декабре того же года Венгрия провела тендер по приватизации двух электростанций и шести электрораспределительных сетей крупнейшей национальной государственной монополии в этой области МВМ. В результате 46,8% активов монополии перешло в руки германских, французских и бельгийских собственников. В этот же период венгерское государство продало 38,09% акций крупнейшей монополии в области телефонной связи -- компании "МАТАВ", начало активную приватизацию крупнейших банков Венгрии. В руках иностранцев оказалось более 60% банковского сектора страны. Таким образом, Венгрией был дан старт приватизации стратегически важных отраслей стран Центральной и Восточной Европы.

Похожие статьи




Зарубежный опыт приватизации - Особенности приватизации в современной экономике

Предыдущая | Следующая