Правовое регулирование и эколого-экономический инструментарий ликвидации накопленного вреда окружающей среде в Арктической зоне России

Экономическая значимость Арктики заключена в ее природоресурсном и морском логистическом потенциале, геополитическая значимость Арктики задается ее особым географическим положением.

Уникальность Арктического региона неоднократно подчеркивалась в разного рода документах как международного (слайд 1), так и национального уровня. арктика проблема экологический россия

Основные положения региональной политики в Российской Федерации относят районы Арктики к регионам со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования. Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера рассматривает российскую Арктику как особый объект государственного регулирования и поддержки.

Президент России Д. А. Медведев в 2008 г. подписал программный документ "Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу", в котором зафиксировано, что национальным интересам Российской Федерации отвечает сбережение уникальных экологических систем Арктики. В указанном документе подчеркивалось, что одной из основных задач государственной политики в сфере социально-экономического развития Российской Федерации является расширение ресурсной базы Арктической зоны, способной в значительной степени обеспечить потребности России в углеводородных ресурсах и других видах стратегического сырья. Утверждена также Государственная программа Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года (слайд 2).

Во всех перечисленных только что мною, а также указанных в слайде 2 нормативных актах окружающая среда Арктики рассматривается как чрезвычайно уязвимая, и, более того, нарушение ее состояния практически необратимо. Констатируется наличие ряда базовых экологических проблем, для решения которых, в частности, необходимо снижение ущерба окружающей среде от расширения экономической деятельности и восстановление окружающей среды, нарушенной в результате прошлой деятельности в Арктике на территории Российской Федерации.

Последствия причиненного вреда достаточно тяжелы для природы Севера, стабильности глобальной экосистемы арктического региона и проживающего на его территории населения, прежде всего малочисленных коренных народов Севера, ведущих традиционный образ жизни. Экономический ущерб от этого для экономики страны, отдельных регионов и отраслей до настоящего времени не оценен.

При этом, в числе угроз и вызовов устойчивому развитию Арктики, находятся как загрязнение и деградация хрупких арктических экосистем выбросами и отходами хозяйственной и иной деятельности, так и несовершенство нормативных правовых документов в области природопользования и охраны окружающей среды, не учитывающих специфику Арктики.

Сейчас со всей очевидностью можно констатировать существование научно доказанной взаимосвязи между растущим антропогенным загрязнением морской среды и нарастанием экологического ущерба, что превращается в одну из глобальных экологических проблем человечества.

Общее нормативное правовое регулирование в области защиты морской среды и прибрежной полосы осуществляется на основе норм целого ряда федеральных законов (слайд 3). В соответствии с решениями, принятыми на заседании Государственного Совета в г. Дзержинске 9 июня 2011 года, Правительством Российской Федерации разработаны изменения, которые бы предусматривали "обеспечение экологической безопасности при реализации инфраструктурных проектов по разведке, добыче и транспортировке углеводородов на континентальном шельфе Российской Федерации и в ее исключительной экономической зоне с учетом международных требований и стандартов, в том числе путем создания механизмов финансового обеспечения работ (мероприятий) по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, а также путем установления особых режимов природопользования в Арктической зоне Российской Федерации, наличии у операторов проверенных методов ликвидации разливов нефти подо льдом". Во исполнение указанного поручения разработан и принят Федеральный закон 287-ФЗ.

Вместе с тем, анализ нормативной правовой базы Российской Федерации в области защиты морской среды и прибрежной полосы показывает, что она не всегда учитывает реальные условия работы на шельфе и требует актуализации и совершенствования. В арктических территориях и акваториях России действуют нормы Земельного, Водного, Лесного кодексов, ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ "О недрах", ФЗ "О животном мире", в соответствии с которыми использование и охрана природных ресурсов арктической зоны происходят практически на общих основаниях, без особых акцентов на защиту полярных природных богатств.

На сегодня главными международными принципами управления деятельностью в Мировом океане являются принцип устойчивого развития, принцип предотвращения загрязнений, принцип интегрированного управления.

Понятие устойчивого развития, подразумевает, что это развитие является не противоречащим дальнейшему существованию и развитию человечества в гармонии с природой. С экологической точки зрения устойчивое развитие должно обеспечивать целостность природных систем, в том числе поддержание способности экосистем к самовосстановлению и динамической адаптации.

Примером реализации данного принципа может служить Директива 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде. Главная цель Директивы - внедрить механизм экологической ответственности, основанный на принципе "загрязнитель платит" для предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде. Директива применяется в отношении вреда окружающей среде или потенциальной угрозы такого вреда, вызванных загрязнением диффузионного характера, когда возможно установить причинную связь между ущербом и деятельностью отдельного субъекта хозяйственной деятельности. Она направлена на восстановление объектов окружающей среды в исходное состояние, которое существовало бы в случае отсутствия ущерба для окружающей среды (т. н. "сохраняемого состояния").

Названный подход можно проследить в развитии международных и национальных актов, направленных на предотвращение возможного вреда от хозяйственной деятельности, в данном случае морским пространствам, а также почвам и землям, а также ликвидации накопленного вреда окружающей среде (слайд 4).

В послании Президента Российской Федерации Д. А.Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. было отмечено, что "уже в ближайшее время требуется оценить реальное состояние всех загрязненных территорий и рассматривать этот уровень в качестве стартового уровня для осуществления программ минимизации негативного воздействия на окружающую среду и накопленного ранее экологического ущерба".

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года одной из центральных задач государственной политики в области экологического развития является восстановление нарушенных естественных экологических систем. Решение данной задачи предусматривает использование различных механизмов, в том числе, реализацию программ, направленных на минимизацию негативного воздействия на окружающую среду и ликвидацию экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью. Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации Д. А.Медведевым в 2013 году, предусмотрено решение проблем ликвидации накопленного вреда окружающей среде.

Основными видами накопленного вреда окружающей среде (вреда, причиненного прошлой деятельностью) в Арктике являются: загрязнение прибрежных территорий нефтью и нефтепродуктами; захламление земель брошенными предметами снабжения и техникой; загрязнение и захламление морской акватории; потеря биоразнообразия и глобальных экосистемных услуг, выполняемых арктическими экосистемами.

По информации Минприроды России, в сфере топливно-энергетического комплекса в 2013 году было проверено 500 компаний-недропользователей и в деятельности большинства из них выявлены существенные нарушения природоохранного законодательства. Ущерб, нанесенный окружающей среде этими компаниями, оценивается более чем в 1,5 млрд. руб. Самое распространенное нарушение - аварийные разливы, которые чаще всего происходят из-за прорывов трубопроводов.

По информации общественных природоохранных организаций, которой располагает Минприроды России, из-за износа оборудования ежегодно происходит более 25 тыс. аварийных разливов, из которых в поле зрения надзорных органов попадает не более 5 тыс. По информации Росприроднадзора, в результате аварийных разливов нефти на месторождениях ежегодно в окружающую среду поступает не менее 50 тыс. тонн нефти и пластовых вод, загрязнению подвергается почвенно-растительный покров площадью до 10 тыс. га.

При этом, полностью ликвидировать последствия нефтяных разливов на море чрезвычайно сложно, крупные утечки весьма вероятны как при добыче, так и при транспортировке нефти. Для устранения причиненного экологического вреда также требуется соответствующее поставленной задаче правовое регулирование. Современное законодательство данный вопрос закрывает частично.

В действующем законодательстве вопросам компенсации вреда, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью, уделено определенное внимание: в частности, обязательность проведения мероприятий по возмещению нанесенного вреда закреплена в общих чертах в восьми Кодексах и Федеральных законах Российской Федерации, необходимость решения этих вопросов констатирована более чем в 230 распорядительных Правительства Российской Федерации стратегического и программного характера, профильными министерствами и ведомствами выпущено более 20 методических указаний и рекомендаций по установлению критериев оценки экологического ущерба, существует более 50 государственных стандартов, определяющих методы выявления и измерения различных аспектов нарушения состояния природных сред.

Из перечисленных документов собственно механизму ликвидации накопленного экологического ущерба посвящены только четыре (слайд 4).

Сложность решения проблемы накопленного вреда окружающей среде связана и с отсутствием законодательно установленных критериев отнесения тех или иных объектов (территорий) к объектам накопленного вреда окружающей среде.

По данным официального сайта Минприроды России http://www. mnr. gov. ru/ с целью восполнения данного пробела, Министерством разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей среде и ликвидации накопленного вреда окружающей среде" (далее - Законопроект). Законопроект согласован со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, внесен в Правительство Российской Федерации в установленном порядке.

Помимо оценки уже констатированного прошлого экологического ущерба Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года предписано использовать в качестве одного из механизмов реализации государственной политики в области экологического развития внедрение в систему управления качеством окружающей среды методологии определения и оценки экологических рисков с целью повышения обоснованности принятия управленческих решений (подп. г) п.10 Основ).

Понятие экологического риска, под которым понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, введено в Федеральном законе "Об охране окружающей среды".

Законодательное и иное нормативное регулирование обязательности оценки экологического риска при принятии управленческих решений в разных отраслях деятельности до настоящего времени отрывочно. Детального правового регулирования методологии учета экологических рисков при принятии управленческих решений, в том числе, в отношении объектов ПЭУ, в законодательстве Российской Федерации нет.

В международной практике оценки экологического ущерба преобладает затратный подход, так как полученные результаты стоимостной оценки признаются судами и считаются достаточно доказательными. Дискуссии в основном ведутся по вопросам объема восстановительных работ и качества окружающей среды, которое должно быть восстановлено (европейский принцип "насколько чисто должно быть чисто").

Методы нерыночных оценок экосистемных услуг в последние годы получили самое широкое развитие. Они не применяются в судебной практике в силу большой условности оценок из?за применения так называемого моделирования суррогатных рынков. В то же время оценки, полученные данными методами, успешно и широко применяются для обоснования решений, связанных с развитием территорий и реализацией крупных инфраструктурных проектов, осуществляемых за счет бюджетного финансирования. В последнем случае они обязательны и включаются в официальные руководства по оценке эффективности таких проектов (слайд 5).

Эколого-экономическая эффективность проектов представляет собой соотношение затрат на реализацию проекта и получаемых от него обществом выгод. Эколого-экономическая эффективность проектов является разновидностью общественной или социальной эффективности и характеризует любой проект, затрагивающий народно-хозяйственные и общественные интересы с позиций выгодности или невыгодности обществу. Оценка эколого-экономическая эффективность проектов является инструментом обоснования, прежде всего, государственных инвестиций в некоммерческие проекты, связанные с устранением вреда, причиненного окружающей среде, а также инструментом ранжирования приоритетности инвестиций и выбора наиболее эффективного проекта при наличии нескольких проектов или их вариантов.

В основе оценки эколого-экономической эффективности проектов лежит метод, называемый анализ "затраты-выгоды". В международной практике он получил довольно широкое распространение применительно к оценке эффективности проектов, имеющих большое социальное и экологическое значение, но нерентабельных с коммерческой точки зрения, поскольку создаваемые ими выгоды не могут быть проданы на открытых рынках. Именно к такому классу проектов относятся все проекты по ликвидации накопленного вреда и проведению рекультивационных и восстановительных работ в Арктической зоне.

В России данный подход не развит и официально к инвестициям и проектам в природоохранной сфере не применяется. Это связано с тем, что методики, которые бы позволили проектировщикам на прединвестиционных стадиях провести расчеты эколого-экономической эффективности проектов, отсутствуют.

После проведения сравнительной характеристики рисков и их ранжирования основной целью управления может быть доведение риска до приемлемого уровня или максимальное снижение риска от базового уровня, достигнутое вложением заранее определенного объема финансовых средств. Соответственно этим целям теория экономического анализа в условиях рыночных отношений предлагает два основных подхода для проведения исследований подобного типа (слайд 6).

В дальнейшем принятие решений по достижению поставленной цели (принятие плана действий по снижению риска) проводится на основе экономического анализа альтернатив по минимизации риска. Например, такими "альтернативами" являются мероприятия по снижению выбросов, которые могут быть проведены на различных предприятиях изучаемой территории. Обоснование приоритетности этих мероприятий по критерию "эффективности затрат на единицу снижения риска" и определяет план действий.

Таким образом, экономическое обоснование стратегии сокращения риска осуществляется на основании анализа эффективности природоохранных затрат на мероприятия, приводящие к сокращению риска. Такой анализ необходим для обоснования приоритетов при проведении мероприятий по снижению риска и рационального распределения ограниченных финансовых ресурсов, доступных для осуществления таких мероприятий. На этой основе формируется наилучший сценарий сокращения риска, а затем соответствующий план действий. Выработка сценария сокращения риска заключается в оценке подходов по сокращению риска, выборе мероприятия или набора мероприятий и их реализации. Оценка эффективности затрат предполагает, что любое сокращение риска для здоровья должно быть осуществлено с наименьшими возможными затратами.

Общей и достаточно острой проблемой для публичных образований всех уровней является дефицит бюджетных средств, поэтому вопросы финансовой обеспеченности обязательств, взятых на себя государством, все чаще пытаются решить путем привлечения частного капитала для осуществления задач и проектов, реализация которых ранее являлась исключительно прерогативой государства.

Экологически ориентированный инвестиционный проект как комплекс из взаимосвязанных мероприятий (стадий инвестиционного проекта) представляет собой способ определения приоритетов в выборе наиболее эффективного, наименее затратного и ресурсосберегающего вложения инвестиций; позволяет оценить эколого-экономическую эффективность планируемых мероприятий для участников, включая государство; выступает способом привлечения различных организаций и специалистов в области экологии, экономики, права, градостроительства; существенно повышает эффективность управления эколого-экономическими рисками; облегчает процесс управления и контроля за реализацией природоохранных мероприятий; является основой для системного анализа информации, поступающей из разных источников Лукьянчиков Н. Н., Потравный И. М. Экономика и организация природопользования. // М., 2002. С. 448..

Хотя моменты инвестиционного проектирования отражены в действующем законодательстве, тем не менее, эта проблема усугубляется фрагментарным и несогласованным правовым регулированием данного перспективного сектора общественных отношений Шаврина Е. В. Правовое обеспечение учета публичных экологических интересов при инвестиционном проектировании // Экологическое право. 2011. № 2. С. 24 - 28..

В настоящее время в экологическом законодательстве установлены условия осуществления хозяйственной, предпринимательской деятельности (в том числе планируемой), основой которых является обязательное соответствие экологическим требованиям (нормативам качества окружающей среды).

В инвестиционном законодательстве (ч.2 ст.3 Закона РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" Закон РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" С изм. и доп. (посл.), внесенными Федеральным законом от 19.07.2011 N 248-ФЗ. // "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.07.1991, № 29, ст. 1005; СЗ РФ, 2011, № 30 (ч. 1), ст. 4596. и ч.2 ст.3 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений" Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений". С изм. и доп. (посл.), внесенными Федеральным законом от 28.12.2013 № 396-ФЗ. // СЗ РФ, 1999, № 9, ст. 1096; 2013, № 52 (часть I), ст. 6961.) установлены запреты на инвестирование в объекты, создание и использование которых не отвечает требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других норм, установленных законодательством, действующим на территории России, или наносит ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства.

Целый ряд подзаконных актов регулирует и конкретизирует порядок введения и соблюдения экологических требований на всех стадиях инвестиционного процесса, включая предпроектные, прединвестиционные этапы. Однако, для комплексного решения организационных и финансовых вопросов ликвидации вреда, причиненного окружающей среде, этого явно недостаточно для наиболее распространенных природно-климатических зон нашей страны, и тем более для Арктической зоны. Учитывая большие территории российской зоны Арктики, устранение накопленного вреда сопряжено со значительным объемом инвестиций в рекультивационные и восстановительные работы, что ставит вопрос о приоритетности распределения инвестиционных средств и отбору наиболее эффективных с позиций заявленных целей, общества и народного хозяйства проектов. Именно сопоставление порядка цифр, определяющих размер экологического ущерба и необходимых затрат на его предотвращение и ликвидацию, вынуждает органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды искать баланс между наполнением бюджета и сохранением компонентов природной среды.

Особенностью большинства инвестиционных проектов является то, что вопросы охраны окружающей среды и повышения эффективности производства не могут рассматриваться отдельно. Частью бизнес-плана и ТЭО (технико-экономического обоснования) должны быть материалы оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), с тем, чтобы выводы, сделанные на основе этих материалов, могли быть учтены как непосредственно в структуре проектных разработок, так и на всех стадиях их практической реализации.

Таким образом, в настоящее время недостаточно просто учитывать экологические требования при инвестиционном проектировании. Традиции инвестиционного проектирования, капитального строительства необходимо дополнить новым экологически безопасным концептуальным подходом к организации всех отраслей экономики. Выделение в законодательстве одного из основных приоритетов инвестирования - обеспечение публичных экологических интересов указывает на необходимость правовой разработки технологии внедрения экологических требований на проектной стадии инвестиционного процесса. Это позволит обеспечить единый структурированный процесс выработки многоаспектных решений в сфере экономики и экологической безопасности Шаврина Е. В. Правовое обеспечение учета публичных экологических интересов при инвестиционном проектировании // Экологическое право. 2011. № 2. С. 24 - 28..

Прежде всего проблема разработки технологии внедрения экологических требований на самых ранних стадиях инвестиционного проекта (предпроектной стадии) заключается в отсутствии какой-либо согласованности терминологии в сфере инвестиционного проектирования, применяемой в экономике и юриспруденции. Еще труднее дело обстоит с понятийным аппаратом в области экологически ориентированного инвестиционного проектирования и определения его временных границ.

Необходимо четко урегулировать последовательность стадий, этапов инвестиционного процесса и ориентировать инвестиционные проекты именно на предупреждение экологической опасности, а также жестко вводить превентивные меры по обеспечению экологической безопасности на самых ранних стадиях инвестиционного процесса.

Должны быть закреплены цели и содержания таких этапов, как обследование территорий, на которых выявлен прошлый экологический вред, путем документальной идентификации территории/объекта, в результате которой на основании данных государственных реестров и иных источников; размещения государственного заказа на выполнение работ по обследованию территории в целях выявления и оценки объекта ПЭВ, а также отбор проб компонентов окружающей среды на потенциальных объектах ПЭВ и проведение экспертиз, включая расчеты экологических рисков и риска здоровью населения.

Подлежит нормативному регулированию порядок и критерии отбора инвестиционных проектов в зависимости от соответствия цели инвестиционного проекта приоритетам и целям, определенным в прогнозах и программах социально-экономического развития Российской Федерации; использования комплексного подхода к реализации конкретной проблемы ликвидации ПЭУ в рамках инвестиционного проекта; обоснованности выбранного направления ликвидации объекта ПЭУ с учетом целевого назначения и вида разрешенного использования земельного участка.

В 2013 году Минрегион России организовал разработку акта, создаваемого по принципу территориального обособленного регулирования (по аналогии с Федеральным законом "Об охране озера Байкал"), - проекта Федерального закона "Об Арктической зоне Российской Федерации" СПС "КонсультантПлюс". До настоящего времени этот законопроект в Госдуму не внесен. Законопроект изобилует отсылочными нормами к специальному законодательству, в частности, к нормам законов об охране окружающей среды, об экологической экспертизе, ОВОС и проч. Такой подход, безусловно, не служить целям углубить процессы правовой охраны окружающей среды, переломить негативные тенденции, проявляющиеся уже несколько последних лет в сфере регулирования экологических отношений, хотя бы в рамках отдельного региона.

Во многих случаях очевидно, что ущерб, наносимый уязвимой природной среде, традиционной и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Арктической зоны, не адекватен ни штрафным санкциям, ни возмещению ущерба, ни компенсациям, заложенным в отечественном законодательстве" Транин А. А. Вопросы экологической безопасности хозяйственной деятельности в Арктической зоне России и традиционное природопользование коренных малочисленных народов // Сборник материалов по итогам Международного арктического правового форума "Сохранение и устойчивое развитие Арктики: правовые аспекты", 26 - 29 октября 2011 г. М., 2011. С. 162.. В. М. Макеев указывает на необходимость пересмотра системы экологического нормирования с учетом и природно-климатических характеристик Арктической зоны, и существующего уровня воздействия на окружающую среду Арктики, а также правовых и методологических основ оценки экологического риска при осуществлении хозяйственной деятельности в Арктической зоне Макеев В. М. Проблемы нормативно-правового обеспечения экологической безопасности в Арктике // Сборник материалов по итогам Международного арктического правового форума "Сохранение и устойчивое развитие Арктики: правовые аспекты". С. 110. .

На государственном уровне есть понимание того, что масштабы накопленного вреда в Арктике велики и его надо устранять. В течение ряда лет в нормотворческой деятельности наблюдается отчетливая тенденция - формирование комплекса нормативных правовых актов (преимущественно программного, стратегического характера), призванных обособленно регулировать общественные отношения в Арктической зоне Российской Федерации, или включение соответствующих специальных установлений по Арктике в другие нормативные правовые акты

Из-за высокой затратности и сложных условий производства работ в Арктике необходима подготовка нормативных актов, направленных на регулирование вопросов восстановления окружающей среды, включая ликвидацию источников экологического вреда, а также повышение инвестиционной эффективности на основе эколого-экономической оценки инвестиционной деятельности по сохранению и восстановлению компонентов окружающей среды, подверженных негативному воздействию прошлой хозяйственной деятельности.

Таким образом, принятие закона об Арктике, учитывающего специфику территории, представляется необходимым. Его нормы позволят создать эффективный правовой механизм защиты морей от загрязнения нефтью, включая фонды ликвидации последствий нефтяных разливов, страхование гражданско-правовой ответственности, Специальное регулирование охраны компонентов окружающей среды Арктического региона, оценки эколого-экономической эффективности инвестиционных проектов по устранению накопленного вреда в Арктической зоне, должно содержаться в нормах прямого действия в целях учета специфики природных условий и ее климатообразующей значимости. Только в этом случае закон и подзаконные акты будут обеспечены правоприменительной практикой и послужат основой для принятия реальных мер по сбережению уникальных экологических систем Арктики.

Правовое регулирование и эколого-экономический инструментарий ликвидации накопленного вреда окружающей среде в Арктической зоне России

Похожие статьи