Правовое регулирование деятельности банка России, Банк России как орган регулирования финансовой системой - Банковские операции и сделки банка России

Банк России как орган регулирования финансовой системой

С самого момента создания Центрального банка РФ не утихают дискуссии среди ученых-правоведов на предмет его правового статуса. Причина кроется в том, что этот правовой статус характеризуется определенной двойственностью: с одной стороны Центральный банк РФ является юридическом лицом, осуществляет банковские операции, получает прибыль (хотя получение прибыли не является целью его деятельности) и является таким же субъектом банковской системы, равно как и коммерческие банки; с другой стороны. Центральный банк РФ наделен государственно-властными полномочиями, осуществляет нормативное регулирование, надзор за функционированием кредитных организаций и т. д. Обратимся к ст. 1 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): "Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" Собрание законодательства РФ, 15.07.2002, № 28, ст. 2790., то есть законодатель, по сути, напрямую не дает Банку России статуса государственного органа власти, но фразой "независимо от других..." явно указывает на его принадлежность. Причем осуществляемые функции и полномочия скорее относят его к органам государственной власти, нежели к кредитной организации.

Итак, двойственный правовой статус Центрального банка РФ определяет его двойная сущность: Центральный банк РФ - орган государственной власти или Центральный банк РФ как юридическое лицо (какую организационно-правовую форму он имеет) Власов К. А. Особенности правового и имущественного статуса Центрального банка Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 28..

Кроме того, в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, необходимо говорить о нем как о мегарегуляторе на финансовом рынке России.

Периодически к теме создания мегарегулятора на финансовом рынке обращались некоторые специалисты, правда, в основном на уровне идеи. Серьезные же исследования, в том числе правовые, с освещением различных моделей регулирования и надзора, преимуществ и недостатков каждой из них, не проводились. Отдельные дискуссии в экспертном сообществе не могли создать прочный научный фундамент намечаемых преобразований.

Регулирование и надзор на финансовом рынке должны были обеспечить надежность и устойчивость финансовых институтов, минимизацию системных рисков, здоровую конкурентную среду, защиту прав и законных интересов потребителей.

Передача новых функций Центральному банку Российской Федерации не должна привести к ограничению конституционного принципа его независимости. К сожалению, попытки такого рода стали предприниматься уже на начальной стадии разработки проекта закона. Появилось предложение о введении представителей Правительства Российской Федерации в состав Совета директоров Банка России с правом голоса по вопросам компетенции Федеральной службы по финансовым рынкам. Аргумент прост: поскольку ранее эти вопросы находились в ведении Правительства России Турбанов А. В. Цели создания мегарегулятора на финансовом рынке России // Предпринимательское право. 2013. № 4. С. 2.. Данный аргумент создает серьезный диссонанс, если обратиться к позиции известного специалиста по конституционной экономике П. Д. Баренбойма: "Предстоящее придание Банку России функций мегарегулятора, вероятно, оправданно с точки зрения сегодняшнего момента неспособностью Правительства РФ справиться со своими обязанностями по развитию и регулированию рынков ценных бумаг, страхового рынка и т. д." Баренбойм П. Независимость центральных банков как основной принцип конституционной экономики // В кн.: Конституционная экономика и антикризисная деятельность центральных банков. М., 2013. С. 47..

Так что, невзирая на название, Центральный банк РФ (Банк России) не является банком в том смысле, в каком это указывается в нормах (примером послужит определение кредитной организации, которая действует на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка РФ (Банка России), тем имеет право осуществлять банковские операции, а Банк России тоже осуществляет банковские операции, но без банковской лицензии).

Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В. и Хоменко Е. Г. высказываются о некоей особой организационно-правовой форме юридического лица, неизвестного гражданскому праву, так как данный субъект обладает публично-правовыми компонентами Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В., Хоменко Е. Г. Банковское право. М., 2014. С. 54..

По мнению Братко А. Г., ЦБ РФ не является органом государственной власти, потому что в соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк России не включен в этот перечень. Следовательно, его нельзя назвать государственным органом Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001. С. 96..

Теперь посмотрим, имеются ли у ЦБ РФ признаки учреждения или предприятия, или же его правовое положение серьезно отличается от стандартных конструкций ГК РФ. В соответствии со ст. 3 Закона о Банке России получение прибыли не является целью деятельности ЦБ РФ. Казалось бы, в правовой природе ЦБ РФ найден основной признак некоммерческой организации. Однако это не так. В Законе о Банке России имеется внутреннее противоречие между приведенной выше нормой и нормой ч. 3 ст. 2, где на ЦБ РФ возлагается обязанность осуществлять свои расходы за счет собственных доходов. Следовательно, Банк России не сможет полностью освободить себя от деятельности, направленной на извлечение прибыли. В противном случае он окажется без финансирования и все возложенные на него управленческие задачи окажутся нерешенными. Поэтому придется признать, что Банк России поневоле вынужден зарабатывать средства к существованию, а редакция ст. 3 Закона о Банке России является в лучшем случае неточной. Более того, нельзя не учитывать, что в соответствии со ст. 26 Закона о Банке России 50% прибыли ЦБ РФ должны ежегодно перечисляться в государственный бюджет, т. е. собственник систематически изымает часть прибыли Банка России. Следовательно, основной признак некоммерческой организации отсутствует.

Банк России действительно создан для управления денежно-кредитной системой Российской Федерации. Это характерно для учреждения. Банк России создан государством, которое является его собственником. Оно же, в лице Государственной Думы, назначает председателя этого Банка. Банк России подотчетен Государственной Думе Замотаева Т. Б. Правовой статус Центрального Банка России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 2. С. 49..

В отношении закрепленного за ним имущества по действующему законодательству Банк России обладает следующими правомочиями. Во-первых, он может осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом о Банке России. Таким образом, ЦБ РФ обладает специальной, а не общей правоспособностью, что характерно как для унитарных предприятий, так и для учреждений. Во-вторых, в соответствии со ст. 2 Закона о Банке России изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускается, если иное не предусмотрено федеральным законом. В-третьих, государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральным законом. Эти правомочия не характерны для права оперативного управления. На первый взгляд они более соответствуют праву хозяйственного ведения. Однако следует признать, что правомочия Банка России в отношении, закрепленного за ним имущества в отдельных случаях даже несколько шире, чем это характерно для права хозяйственного ведения. Например, в определенных законом пределах Банк России вправе создавать другие организации и наделять их имуществом (ст. ст. 8, 9, 18 Закона о Банке России) без согласия собственника. Аналогично ст. 18, п. 3 ст. 49 Закона о Банке России предоставляют ЦБ РФ право без согласия собственника осуществлять операции с недвижимостью для обеспечения деятельности Банка России и его организаций. Закон о Банке России не раскрывает все без исключения полномочия Банка России в отношении закрепленного за ним имущества. Например, остается неясным вопрос, вправе ли ЦБ РФ самостоятельно, т. е. без согласия собственника, передавать в аренду находящиеся на его балансе здания. На наш взгляд, в этих случаях следует по аналогии применять общие нормы ГК РФ о праве хозяйственного ведения См. Замотаева Т. Б. Указ. соч. С. 51..

Вывод о том, что Банк России владеет, пользуется и распоряжается имуществом на праве оперативного управления, а все отклонения в его правовом режиме от классической модели права оперативного управления являются его особенностями, также очень напоминает аргумент в виде ссылки на п. 3 ст. 120 ГК РФ. Как представляется, объем правомочий Банка России в отношении закрепленного за ним имущества несколько шире, чем у права хозяйственного ведения, не говоря уже о праве оперативного управления. Поэтому совершенно неважно, чем вызвано указанное расширение правомочий Банка России, главное, что оно уже переросло рамки права оперативного управления. Поэтому отличия правового режима имущества Банка России от права оперативного управления невозможно просто свести к особенностям последнего. Вероятно, перед нами новое вещное право, неизвестное ГК РФ.

Таким образом, Банк России нельзя считать учреждением Ефимова Л. Г. Банковское право. М., 2010. Т. 1. С. 134..

Анализ правового положения Банка России в сравнении с теоретическими конструкциями различных видов юридических лиц, известных ГК РФ, не позволяет однозначно отнести его ни к одной из них. Правовая природа Банка России в том виде, в каком она следует из действующей редакции Закона о Банке России, может быть определена следующим образом. ЦБ РФ является коммерческой организацией, которая владеет, пользуется и распоряжается имуществом, находящимся в федеральной собственности, на особом вещном праве, неизвестном ГК РФ. Таким образом, можно сделать вывод, что Банк России создан в особой организационно-правовой форме, неизвестной ГК РФ и другим специальным законам. Иными словами, организационно-правовой формой Банка России является "Банк России" См. Ефимова Л. Г. Указ. соч. С. 140..

Банк России занимается коммерческой деятельностью. Он совершает банковские операции и сделки, разрешенные ему законом. Не считаясь кредитной организацией de jure, Банк России фактически является кредитной организацией. Банк России - это банк, который, прежде всего, занимается банковским обслуживанием самого государства. За это Банк России, как и другие аналогичные банки ряда зарубежных государств, имеет некоторые привилегии, в частности право выпускать наличные деньги, он выведен из под ограничений Закона о банках и т. п. Кроме того, Банк России осуществляет банковское обслуживание кредитных организаций, являясь "банком банков".

Коммерческая деятельность Банка России совмещается им с осуществлением функций по управлению банковской системой Российской Федерации. Таким образом, Банк России имеет двойственную правовую природу: с одной стороны, он является юридическим лицом, осуществляющим предпринимательскую (банковскую) деятельность, а с другой - выполняет функции органа управления банковской системой, является органом формирования и реализации государственной денежной политики.

Таким образом, Банк России как юридическое лицо - явление уникальное. Между тем содержащийся в ГК РФ перечень юридических лиц является исчерпывающим. Решить поставленную проблему можно двумя путями. Во-первых, можно внести соответствующие изменения в Закон о Банке России и привести правовое положение ЦБ РФ в соответствие с любой конструкцией юридического лица, которая ближе всего к замыслу авторов соответствующего законопроекта. Однако этот путь приведет к кардинальным изменениям не только в самом Банке России, но и в системе управления всей банковской системой. Представляется, что на сегодняшний день общество устало от революционных преобразований и не готово к ним. Поэтому предлагается избрать иной путь. Во-вторых, можно внести соответствующие изменения в ГК РФ и легализовать все те особенности правового положения Банка России как юридического лица, которые реально существуют на сегодняшний день.

Необходимо рассмотреть и другие точки зрения, существующие в юридической литературе.

Согласно статье 1 Федерального закона "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)", Банк России является юридическим лицом.

Исходя из этой нормы закона, некоторые ученые полагают, Центральный Банк РФ должен иметь организационно-правовую форму, как и другие юридические лица, и она должна соответствовать нормам Гражданского Кодекса Российской Федерации, регулирующим эти вопросы, так как в сфере гражданско-правового регулирования ГК РФ имеет доминирующее положение по отношению к другим законам (п. 2 ст. 3 ГК РФ) Чебыкина Н. Р. Центральный банк Российской Федерации как орган государственной власти в денежно-кредитной и банковской сферах (финансово-правовое исследование): дисс. ... канд. юр. наук. Омск, 2006. С. 35..

Гейвандов Я. А. считает, что Банк России - это некоммерческая организация, существующая в форме учреждения Гейвандов Я. А. Правовое положение Центрального Банка Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 11..

Для определения организационно-правовой формы Банка России решающее значение имеют цели и характер его деятельности, а также особенности осуществляемых им функций. В зависимости от целей, ради осуществления которой создается юридическое лицо, оно может быть отнесено к коммерческим или некоммерческим юридическим лицам. Если юридическое лицо создается его учредителями в целях получения прибыли от осуществления им своей деятельности, то такое юридическое лицо будет признано коммерческим (ст. 50 ГК РФ). Организации, которые не имеют извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками, признаются некоммерческими организациями (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях") Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, № 3, ст. 145..

Я. А. Гейвандов пишет, что основными целями деятельности Центрального банка РФ, непосредственно связанными с его юридическим статусом, являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы (ст. 3 ФЗ о ЦБ РФ). Указанные цели связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Поэтому они, несомненно, нацелены на достижение общественных благ и полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно п. 2 ст. 2 ФЗ "О некоммерческих организациях", некоммерческие организации могут создаваться для достижения целого ряда, в том числе в управленческих целях для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Следовательно, Банк России можно отнести к некоммерческим организациям.

В соответствии с законодательством Банк России создан собственником - Российской Федерации. Создавая Банк России, собственник (Российская Федерация) наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 10 ФЗ о ЦБ РФ). На этом финансирование Центрального банка РФ со стороны собственника (Российской Федерации) было прекращено. Таким образом, в случае с Банком России собственник финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании. По смыслу п. 1 ст. 9 ФЗ "О некоммерческих организациях" такой порядок финансирования вполне допустим для учреждения.

Как некоммерческой организации, созданной в форме учреждения, федеральное имущество может принадлежать Центральному банку РФ только на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ, п. 1 ст. 9 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Согласно ГК РФ, под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Однако, закрепленный в ФЗ о ЦБ РФ правовой статус имущества Банка России и правовое положение самого Центрального банка РФ предусматривают некоторые исключения из общего правила относительно режима имущества, находящего в оперативном управлении Гейвандов Я. А. Правовое положение Центрального Банка Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 11. С. 77..

Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России согласно целям и в порядке, установленном указанным законом. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются (ст. 2 ФЗ о ЦБ РФ).

Банку России присущи особенности в части, касающейся распоряжения свои имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ, если учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. ФЗ о ЦБ РФ установлена обязанность Банка России перечислять в федеральный бюджет 50 % фактически полученной прибыли по итогам каждого года.

Еще одна особенность правового положения Центрального банка РФ заключается в отсутствии субсидиарной ответственности государства по обязательствам Центрального банка РФ в случае недостаточности средств последнего.

Я. А. Гейвандов обосновывает возможность установления особого правового положения для Банка России (в том числе и режима имущества, которым он владеет) ссылкой на п. 3 ст. 120 ГК РФ и п. 3 ст. 9 ФЗ "О некоммерческих организациях", которые допускают наличие особенностей правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений, если соответствующие особенности определены законом или иным правовым актом См. Гейвандов Я. А. Указ. Соч. С. 77..

Существуют и иные точки зрения относительно организационно-правовой формы ЦБ РФ.

Г. А. Тосунян считает, что Центральный банк РФ является коммерческой организацией и не может не быть таковою, поскольку свои расходы он обязан осуществлять за счет своих доходов Тосунян Г. А. Государственное управление в области финансов и кредита в России. М., 1997. С. 150.. При этом организационно-правовая форма Банка России - государственное унитарное предприятие. Согласно п. 1 ст. 113 ГК РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество собственника. Именно таковым является Центральный банк РФ, уставной капитал и иное имущество которого являются федеральной собственностью в соответствии со ст. 2 ФЗ о ЦБ. Руководитель унитарного предприятия, согласно п. 4 ст. 113 ГК РФ, назначается собственником. Председатель Банка России назначается и освобождается от должности Государственной Думой (ст. 14 ФЗ о ЦБ). В соответствии с п. 5 ст. 113 ГК РФ, унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника имущества. Как следует из ст. 2 ФЗ о ЦБ РФ, Банк России сам отвечает по свои обязательствам и не несет ответственности по обязательствам государства, как собственника закрепленного за ним имущества. Далее Тосунян Г. А. указывает, что имущество принадлежит Банку России на праве хозяйственного ведения. Это подтверждается анализом ст. ст. 294, 295 ГК РФ, в которых раскрываются права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении См. Тосунян Г. А. Указ. Соч. С. 151..

Центральный банк РФ не может быть коммерческим юридическим лицом, так как получение прибыли не является целью его деятельности (ст. 3 ФЗ о ЦБ РФ).

Ефимова Л. Г. отмечает, что в ФЗ о ЦБ РФ имеется внутреннее противоречие между нормой ст. 3, в которой утверждается, что получение прибыли не является целью Банка России, и нормой ст. 2, где ЦБ РФ возлагается обязанность осуществлять свои расходы за счет собственных доходов. Сама Ефимова Л. Г. полагает, что Банк России является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. По ее мнению, Банк России является коммерческой организацией, занимается предпринимательской деятельностью, получает от нее прибыль, часть которой перечисляется в бюджет Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. Е. А. Суханова. М., 1997. С. 23-24, 26..

Таким образом, утверждение о том, что Банк России является унитарным предприятием, является дискуссионным.

В случае с Центральным банком РФ таким юридическим фактом является принятие и вступление в силу ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)". Центральный банк РФ является титульным владельцем принадлежащей ему собственности, специфической особенностью которого является его обязанность осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства или, точнее, общества в целом.

По мнению Я. М. Макаровой, Банк России должен быть отнесен к некоммерческим организациям, так как получение прибыли не является основной целью деятельности Банка России, а полученная прибыль не распределяется между участниками, и надо придать ему в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях" организационно-правовую форму государственной корпорации. Следовательно, Банк России представляет собой государственную корпорацию с особым конституционным статусом, учрежденную Российской Федерацией для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенную исключительным правом эмиссии на территории РФ и осуществляющую свои функции независимо от органов государственной власти Макарова Я. М. Проблемы правового положения Центрального банка Российской Федерации как юридического лица. Автореф...канд. юрид. наук. М., 2001. С. 24..

Таким образом, действующая система юридических лиц не позволяет отнести ЦБ РФ к одной из существующих форм без каких-либо оговорок и корректировок. Банк России обладает признаками, присущими как институтам частного, так и публичного права и имеет смешанную правовую природу. Объединение в одном лице субъекта, который, с одной стороны, на равных началах вступает в договорные правоотношения с кредитными организациями (договор корреспондентского счета; кредитный договор), осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а с другой стороны, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации, - позволяет признать ЦБ РФ юридическим лицом публичного права. Нормы российского гражданского права о юридических лицах практически неприменимы к публично-правовым образованиям.

Правовое регулирование деятельности банка России, Банк России как орган регулирования финансовой системой - Банковские операции и сделки банка России

Банк России как орган регулирования финансовой системой

Похожие статьи